参与式预算的路径与前景(3)

前景：参与式预算要不要推广

　　推行参与式预算是需要条件的。就目前情况而言，尚不具备全面推广的条件，也没有必要全面推广。

　　推行参与式预算，是为了使公共资源配置容纳和体现社会大众的合理意愿，加强对政府预算编制和执行的监督，提高预算资金使用效率，促进公共利益的最大化。由此而论，所有的乡镇和县市都应该推行参与式预算。但是，各地的经济社会发展水平和财政状况差别很大，有些地方尤其是基层乡镇政府的财政收入仅仅是维持政府的正常运转和基本公共服务支出，少量的建设项目和必需的专项补助、福利依赖上级拨款和财政转移支付，在这些地方，参与式预算只能是奢侈品和装饰品，不会取得实质性效果，不存在推行的意义。那么，财政收入状况良好，具有公共预算能力的地方，是否都能够做参与式预算呢？这也未必。

　　推行参与式预算有其局限性，需要多个因素的支撑。实施参与式预算既受制于社会公众对公共预算的认知，受制于公众对公共事务的关切度和社会责任意识，以及公众的参与意识和参与能力，更受制于政府官员对预算民主的认知和接受程度。参与式预算这种制度客观上构成了对政府官员配置公共资源权力和行政行为的制约，而任何公权力往往是天然地排斥制约和监督的。毋庸讳言，推行参与式预算有一定的阻力，而这种阻力恰恰来自我们政府官员自身，因此，这就需要当地政府官员对预算民主理念的自觉，也需要外在先觉力量的推动。由于国家相关法律并没有对参与式预算作出规定，参与式预算缺乏制度的法律刚性，基层政府没有必须实施参与式预算的法定义务，他们可以选择做或者不做，所以，参与式只能渐进地有选择地在具备条件的地方，或者为了解决当地某些问题需要开展参与式预算的地方推行，而不可能也不必要全面推广。

　　预算的公开、人大对预算的审查和监督，这两项改革与参与式预算有密切的逻辑关联，都契合预算民主的价值取向。从目前来看，预算公开和加强各级人大对预算的审查与监督可能更现实更有利，能够预期的作用和价值或许更显著。事实上，这两项改革已经正在有力地渐进式地推进，但是其中的许多方式和环节需要改进和完善。

　　有效的预算公开必须首先做到细化预算编制，各项预算支出要让大家看得明白，不能雾里看花，一头雾水。预算科目的层级是按“类、款、项、目”设置的，公开的预算编制表要尽可能先细化到“项”，再逐步细化编制到“目”。公开的方式要多样化，除了常规的预算支出一览表、明细表，还应该运用图表、漫画、卡通、动漫等方式公开预算，既通俗易懂，又能引起公众的关注和兴趣。预算既要在报纸和网上公开，又可制作成色彩鲜艳的图案、图表、图解、漫画、卡通等图文并茂的文本，发放给市民，还可以将预算内容制作成生动有趣为年轻人所喜爱的动漫视频，在网站、手机微信和公共场所的LED播放。这样，不仅预算公开能取得好的效果，又普及了公共预算知识。

　　人大的预算审查要改变程序性审查为实质性审查。无论是人代会之前的预算初审，还是人代会期间的预算草案审查，人大代表可以向政府提出预算修改的建议和要求，政府要积极、及时回应，并认真研究落实人大代表提出的修改意见。创制各级人代会预算草案修改程序，让人大代表依法行使预算修正权，人大代表可以联名提出“预算修正案”，经全体人大代表表决通过后，直接修改预算草案，成为正式预算的组成部分。改进预算草案的表决方式，将人大代表举手表决改为投票表决。在各级人代会的预算审查过程中设置“辩论程序”，对人大代表提出的重要修改意见以及提交表决前的“预算修正案”和“预算草案”进行公开辩论。在预算执行过程中，各级人大财经委或预算工委不仅要对重大预算项目进行常规性的视察和监督，还要运用网络技术与财政预算部门联网，实时监管财政资金流向，监督政府预算的执行。加强人大预算审查监督涉及人大制度自身的改革，将会推动人大制度理论和实践的创新，意义重大，与参与式预算相比，加强人大预算审查监督显然更为重要。

　　参与式预算是协商民主制度的一部分，是以财政预算为协商内容的协商民主形式。无论是参与式预算还是协商民主，都有助于培育公民意识和社会责任意识，改进基层社会治理，优化政府决策，促进基层民主的发展。在尚不具备条件推行参与式预算的地方，应该以公共政策和公共事务决策为重点，广泛推行政府决策协商，推进协商民主广泛、多层、制度化发展，将理论上的协商民主转化为行动中的协商民主。