参与式预算的路径与前景(2)

路径：参与式预算最适宜哪个层级

　　一方面，公众参与的直接程度对参与式预算的影响。

　　乡镇是最低层级的地方行政建制，乡镇政府与民众的关系最直接，联系最多最广泛，乡镇政府的公共事务尤其是公共预算支出安排，是社会公共资源的配置，与当地民众的利益、福利以及今后的发展直接关联，社会公众有参与的意愿，公共预算项目与民众利益的关联越直接越适宜参与式预算。乡镇预算编制并不复杂，专业性不强，预算支出项目简单明了，对参与者预算专业知识的要求不高，而且参与者大致了解当地的经济社会事业发展情况，因此具有参与意识、比较关注公共事务的基层群众一般都能够参与政府预算编制或预算项目的选择。乡镇管辖的行政区域小，村庄、社区与乡镇政府近距离，经济发达地区的道路交通便捷，没有路程障碍，骑自行车即可到达，参与成本低廉，有利于民众参与。乡镇村庄毗邻，互为邻里，参与者之间陌生度低，容易沟通交流互动，也有利于预算协商的展开。直接参与是开展参与式预算的重要条件，实践经验表明，乡镇、街道是推行参与式预算最适宜的层级；街道尽管没有独立的财政，不可能组织社会公众参与政府预算编制，但并不妨碍做公共预算项目选择和预算公开等类型的参与式预算。

　　另一方面，财政预算收入的构成对参与式预算的影响。

　　乡镇政府的财政收入主要由“预算补助收入”和“非税收入”两大类组成，“预算补助收入”包括“预算内补助”“专项补助”“结算补助”“转移支付补助”等，“非税收入”包括“政府性基金收入”“国有资本经营收入”“国有资源有偿使用收入”。上述各项财政收入中占比最大的是“政府性基金收入”（偏远农村、山区例外），也就是土地出让金。以温岭市新河镇为例，新河镇2013年度财政预算收入2.65亿元，其中土地出让金返还收入为2.27亿元，土地出让金返还收入占预算总收入的比例高达85%。乡镇政府这样的财政收入结构对于开展参与式预算十分不利，因为土地出让金收入是不稳定的而且是难以预测的。在财政年度内，土地能否顺利卖出，以多高价格卖出，并不取决于政府的主观预测，而是受制于国家政策、宏观调控、经济景气度、土地市场价格波动等众多因素。新河镇2013年土地出让金收入实际完成2.93亿元，这样全年的各项预算支出项目都得到了落实；但是，假如土地卖不出去，或者卖出的土地面积低于预期，或者以低于预期的价格卖出，那么年初确定的部分预算支出项目就会落空，政府就要提请镇人代会调整预算收支。这种状况的出现势必折损参与式预算的实际效用，如果财政收入完成不了，组织、引导社会公众参与政府预算编制即使做得再好，还是犹如一架虽然技术先进却是空转的机器。

　　与土地财政的不确定性相比，税收的确定性要强得多，是可以参照地区GDP增长率预测的。但是乡镇政府几乎没有税收收入，新河镇2013年度预算收入中有一项“结算补助”，其中“工商税收分成”287万元，实际完成125万元，但这项收入并非工商税收收入，而是税收的超收分成，属于奖励性质。县市一级就不同，县市政府的财政收入主要是税收，尽管各地对土地财政的依赖问题仍然存在，但是毕竟有相对稳定的税收收入，一些必需的和重点预算支出安排还是能够保障的。因此，从财政收入的构成角度来看，县市一级最适宜做参与式预算。

　　在参与式预算的技术层面，县级预算项目和预算编制的复杂性比乡镇更高，预算支出安排的面更广，参与难度增加；县市的人口较多、行政区域面积较大，参与的直接性较低，当然并没有低到不能做参与式预算。因此，从参与的直接性和有效性分析，尽管乡镇与县市做参与式预算的条件各有优势和不足，但都适宜推行参与式预算，况且这些不足大多可以运用技术手段予以弥补。财政收入不稳定的乡镇，参与式预算不必做整个预算支出的编排，而应该组织公众参与以公共服务和公共建设项目支出为重点的预算协商。县市的参与式预算能够有更多的技术支持，鼓励、引导社会公众网上参与，现场参与和网上参与结合互动，协商的重点以专业性较低、与公众利益关联度较高的公共服务和公共项目为主。

　　一般而言，财政预算的层级越高，与公众的直接关联度越低，参与性越弱，县市以上的地级市、省以及中央财政不适宜也没必要做参与式预算。因为县市以上财政的预算支出项目和编制的复杂性、专业性更强，普通社会公众很难参与，而且行政区域广、人口多，预算支出安排与公众利益的直接关联度低，不仅参与成本高、参与难度大，而且一般社会公众参与的意愿相比县乡两级要淡薄得多。因此，县市以上层级的政府预算能够做也更需要做的是预算公开和人大对预算的审查与监督。