中国自然资源报：广东顺德村级工业园的蝶变之路

　　当资源接近瓶颈、发展路径难以明晰，广东省佛山市顺德区以村级工业园为突破口，改革机制、升级产业，再塑格局，为高质量发展开拓空间，为珠三角破解低效用地难题蹚出了新路。

瓶颈·从“村”光无限到“小散乱弱”

　　顺德位于广东省南部，珠江三角洲平原中部，是佛山市与广州市联系的重要核心区域之一，面积806平方公里，下辖4个街道、6个镇，205个村(社区)。

　　优越的地理位置，成就了顺德经济发达、商业繁荣。上世纪80年代，顺德大力发展乡镇企业，成为“广东四小虎”之一。90年代，顺德村级工业园兴起，培育了体系完整的产业链条，孵化了美的、碧桂园两个世界500强企业，造就了以制造业闻名的“广东顺德”。

　　据统计，改革开放40年间，顺德创造了GDP增长648倍，年均增长率18%的惊人效益。多个高质量发展故事在这里起笔: 率先引入“三来一补”现代工业；率先在全国实施《集体所有建设用地使用权流转管理暂行办法》；率先启动产权改革……

　　然而，率先发展，也率先面临“天花板”。创造顺德经济辉煌，扮演了珠三角制造业摇篮角色的村级工业园，逐渐成为发展桎梏，不仅挤占了大量空间，还成为“小散乱弱”的代名词。

　　统计显示，40年来，顺德区超过50%的土地被高强度开发，远超国际公认30%的警戒线；382 个村级工业园，见缝插针地散落在区内205个村，用地面积占已投产工业用地的70%；聚集了超过1.9万家中小微型企业，但仅贡献27%的工业产值和4.3%的税收。高消耗、低产出、管理落后，村级工业园既制约美丽乡村建设，也造成了发展的不平衡不充分。

　　“要以壮士断腕的勇气，果断淘汰那些高污染、高排放的产业和企业，为新兴产业发展腾出空间。”2018年3月，习近平总书记在参加全国两会广东代表团审议时提出了要求。

　　2018年9月，广东省委深改组正式批复同意顺德率先建设广东省高质量发展体制机制改革创新实验区，鼓励顺德“大胆试、大胆闯、自主改”，为全省高质量发展提供样本和示范。佛山市委市政府对市属权限按照“能放尽放”的原则予以放权，全力支持顺德先行先试。

　　顺德区委区政府明确，妥善改造村级工业园区，依法淘汰高污染、高排放、高能耗企业，为高质量发展腾出空间，2021年底要基本完成村级工业园改造任务；2022 年，让村级工业园彻底退出历史舞台。

顺德城市面貌悄然发生了变化。

攻坚·向“村改”深水区挺进

　　村级工业园改造远比想象地艰难。

　　佛山市自然资源局顺德分局副局长、顺德区村改办政策审批组组长黎景带实话实说：动辄四五十年的“长租期、低租金”情况严重；规划不符、违法用地和违章建筑众多；土地权属复杂，市场力量难以独立完成一级土地整理；村改涉及利益纠葛困难重重，干部队伍对此信心不足，存在严重的畏难情绪；部分村集体及村民不愿土地“集体转国有”，制约了社会资本进入。“改造初期犹如老虎吃天，无从下口。”

　　然而再难，也要啃下这块“硬骨头”！

　　顺德区委果断将村级工业园改造定为“头号工程”，组织召开千人动员部署大会，专门安排10个镇街书记上台表态发言立下“军令状”，向社会传递全力攻坚“头号工程”的强烈信号。

　　工作中，顺德区始终把握好五个方面：

　　一是坚持问题导向，实践优先。形成政策体系和政府挂账收储、企业长租自管等8种改造模式，以应对政策瓶颈、长租期低租金等一系列问题。

　　二是坚持依法清退，建立机制。成立多部门联合执法队伍，以联合执法和企业诚信管理为软硬手段，倒逼落后产能退出。对园区业主采用市场机制协商补偿，充分保障其合法权益。

　　三是坚持改造方向，管控成本。从规划上确保“工改工”为主要改造方向，坚持政府推动、市场主导改造，千方百计降低工业用地成本，鼓励社会资本参与，为实体经济创造空间。

　　四是坚持长远收益，振兴乡村。对村民给予适当现金补偿，满足短期一次性分红诉求；配建产权物业并由村集体持有，且配建物业价值占村集体获得总收益的20%以上。

　　五是坚持党的领导，干部带头在前。把村级工业园改造作为区镇书记“一把手”工程，全区超千名干部“5+2”“白加黑”奋战在一线，形成推动改造的强大合力。

一批批高消耗、低产出的村级工业园区陆续被拆除。

突破·降低“工改工”用地成本

　　顺德的探索，首先从制度开始。顺德区向广东省委深改委、省自然资源厅申请并获得了 11 项政策支持，创新8种改造模式和20多项政策，出台了68份文件。这些制度和政策有效处理了土地权属复杂、改造路径单一、改造成本过高、各方利益难平衡等问题。

　　如何激发市场活力，确保村改后土地仍然用于工业制造？

　　“政府让利是关键。”黎景带指出，村级工业园改造整理的土地，涉及地上建筑物拆除和租期清退，相比新增用地，整理成本每亩高出50万~80万元。顺德政府从地价计收到补偿标准，从优化利用到灵活分割，从创新计税到财政扶持，千方百计为“工改工”项目降成本、添动力。

　　比如，“工改工”挂账收储土地公开成交价98%返还村集体；工业用地配套设施计容建筑面积占比标准可提高到20%，新型产业用地甚至可以提高到30%，符合条件的还允许分割转让；自行改造符合条件的项目可获得10万~40万财政扶持……

　　一系列红利让顺德村级工业园改造驶入快车道。

　　龙江镇是顺德区村级工业园区改造的典范，只用4个月就提前完成区里下达的4860亩改造任务，成为顺德首个累计完成超1万亩改造任务的镇街。

　　无独有偶，龙江仙塘项目一期地块9天办好建设审批手续，首期厂房90天封顶，开创了村改高效审批纪录；容桂华腾芯城项目从拍地到动工仅6天，再创村改建设新纪录。

　　7月5日，勒流镇江村工业区提升改造项目实施方案表决获得通过，标志着勒流村改“江村模式”正式落地，这也是勒流村改第二个超千亩现代主题产业园区。

　　江村工业区提升改造项目范围1093亩，其中国有土地147.52亩，集体土地945.48亩，现状主要以小五金、小家电等行业为主，土地利用率低、违章建筑多、安全隐患大。记者采访了解到，勒流探索了国有集体混合开发改造模式，即在保持原用地性质不变的情况下，通过货币补偿、物业安置、土地空间置换（自主改造）等三种方式进行土地整理，鼓励优质企业通过自改保育，腾出部分空间进行企业安置，最大程度减少改造的“阵痛”和清拆的“伤害”，支持本土优质企业安心留下、发展壮大。村改后，通过园区4.17万平方米集体物业，村民将获得一次性的收益分红6.4万元/股，提留7000多万元福利金，用作村内福利事业和发展集体经济。预计每年为村集体带来近2000万元收益，股份分红可达6000元/股，是改造前的4倍。

　　江村的村改工作得到了大多数企业的赞成。截至目前，已有70多家企业签订货币补偿协议，超过40家企业申请自改，参加村改的企业面积总数超过江村工业区总面积的85%。

筑巢引凤招商己成为顺德经济迅猛发展的法宝。

重塑·构建现代产业新格局

　　今年，顺德列出一个详细的计划表：每个镇（街道）规划建设至少一个超1000亩的现代主题产业园，在发展提升传统优势产业的同时，鼓励各镇把连片改造形成规模效应，大力推动机器人、新材料、生物医药等战略性新兴产业入园集聚发展。到 2022 年，形成20个左右2000亩以上的连片现代化产业集聚区，建设 30个左右生态集约现代主题产业园。

　　在主题产业园规划建设过程中，顺德始终坚持定园区规划建设标准、 定产业发展主题方向、 定园区企业准入标准、定园区产业扶持政策的“四定”原则。要求每个园区特色鲜明、错位发展，细化购地工业项目的纳税强度、投资强度等，更加注重科技含量和单位产出。同时，根据每个主题园的特点，发挥“土地空间+产业政策”叠加优势，“一园一策”精准扶持。未来3年区镇两级投入扶持资金超40亿元，从土地整理、固定资产投资、研发投入和经济贡献增量等方面给予补助或奖励。

　　为高质量建设超千亩现代化主题产业园，顺德启动了建设两大现代连片产业集聚区：大良街道充分依托中心城区优质资源，建设20平方公里的顺德红岗科技城；龙江镇超10平方公里现代产业集聚区，以超大项目为牵引，建成大湾区超级产业基地。

　　日前，佛山市顺德区村级工业园提升改造协会成立，旨在服务企业、搭建信息资源平台。该协会与深圳市深商总会签订了战略合作框架协议，未来双方将深化粤港澳大湾区合作，共同建设实力雄厚的科研、产业、业务和资本平台，以高标准培育智能制造产业，打造两地企业交流合作产业圈。

旧村工业园已成新崛起的高楼厂房。

前行·抢抓“三区”叠加机遇

　　1年启动拆迁改造105个村级工业园285个项目、1年关停淘汰落后风险企业3891家、1年完成土地整理2.4万亩……这是顺德村级工业园改造为全省探索高质量发展路径交出的答卷。“顺德节约集约用地的经验和做法可复制、可推广、可借鉴。”广东省自然资源厅厅长陈光荣表示。

　　2019年5月10日，顺德因“土地节约集约利用成效好、闲置土地少”获国务院办公厅通报表扬，获得2500亩用地计划单列指标的奖励，成为“节地中国”优秀典型。

今年第一季度顺德总投资额超1000亿元、42个重点项目签约动工，实现地区生产总值750亿元。第二季度，深圳宝能、珠海华发等大型企业纷纷签约落地，投资数百亿元建设现代产业园区。格兰仕集团与恒基（中国）投资公司在顺德合作生产的首款“细滘”芯片将于近期量产……如今，村级工业园区改造已经在珠三角的佛山、东莞全面展开。

　　顺德村改，业内人士给予了许多关注和建议。

　　“在村改过程中，要重视国际视角下的产业全景、产业链条及产业格局重构，搭建产业资源、用地资源及市场资源对接平台，推进产业引入、资源对接与项目落地，更大范围内考虑利益平衡，活跃市场环境，推进项目落地，维护产业生态环境。” 中地研究院院长田光明建议。

　　针对目前顺德村改存在着财政资金投入有限、市场资本对新生事物持谨慎观望态度、社会参与积极性不高等问题，广东金桥百信律师事务所合伙人律师、广东省自然资源厅法律顾问刘海辉建议，可以依托新修订的《土地管理法》的实施，对于抵押融资方面等二级市场流转、引入社会资本问题，通过加快研究制定相关改造模式、融资、流转的指导意见，从政策层面上增强市场资本的信心，促进村级工业园改造。

　　“土地盘整是基础条件，产业再造是根本目的，环境改善是综合效果，安全生产是必要保障。”陈光荣认为，下一步，顺德要抢抓建设粤港澳大湾区、深圳建设中国特色社会主义先行示范区、顺德建设高质量发展综合示范区“三区”叠加机遇，坚决破掉村级工业园的“旧世界”，建立起现代制造产业园的“新世界”。在坚定发起村级工业园改造总攻同时，要强化土地节约集约利用，不断释放土地要素权能，以新发展理念走新发展道路，真正把推进村级工业园改造和低效土地再革命的经验从“逗号”变成“句号”。

业界观点

　　中地研究院院长田光明：顺德村改是在珠三角市场经济活跃、集体经济力量雄厚特殊背景下，推动低效集体建设用地盘活、低端产业转型升级、生态环境治理的有效模式，是推进产业链条延伸、产业生态圈再造、产城融合发展的基础保障，既为广东省“三旧”改造政策体系完善提供案例支撑，也为当前破解旧改项目推进缓慢提供经验借鉴。

　　广东省自然资源厅厅长陈光荣：村级工业园改造不仅是土地节约集约利用的一场“革命”，还是实施全域空间格局重构的重要手段。顺德以村改为突破口，深化土地要素市场化配置改革，充分运用市场机制盘活存量土地和低效用地，完善政府调节与监管，做到放活与管好相结合，引导土地要素向实体经济、先进生产力集聚，支撑产业结构和城乡形态重塑，推动了乡村振兴和城市品质提升，为珠三角破解低效用地问题蹚出新路。

　　广东金桥百信律师事务所合伙人律师刘海辉：新修订的《土地管理法》第63条，在法律层面对集体经营性建设用地入市的条件、用途、方式等进行了规定。顺德村改可以不局限于集体土地通过征收、“三旧”改造等方式转为国有土地入市，直接赋予村集体经营性建设用地与国有建设用地同等入市、同等交易的权能，赋予村集体经济组织更多的决策权，简化村级工业园改造手续。

顺德尝试的八种模式

◆政府挂账收储模式。改造范围内土地权属人同意后，由政府土地储备机构与土地权属人签订挂账收储协议，土地整理完成后通过公开交易方式出让土地，且土地出让须满足政府招商要求，由竞得人进行开发建设。

◆政府直接征收模式。通过农村集体经济组织表决同意后，政府根据土地管理、房屋征收等法律规定的程序和权限对农村集体经济组织的土地进行征收，政府负责上盖建筑物拆除补偿，政府依据法定程序出让或划拨征收的土地。

◆政府生态修复模式。通过城乡建设用地增减挂钩等
政策，由政府主导征收、收回相关土地，实施复垦复绿改造，不再用于工业、商业等建设用途。

◆企业长租自管模式。通过集体土地公开流转方式引入社会资本（企业）开发该园区土地，并由该企业对园区进行建设、管理及招商等。

◆政府统租统管模式。通过农村集体经济组织表决
意并经批准，政府通过统租统管方式协助农村集体经济组织完成前期土地整理工作后，由农村集体经济组织以公开流转的形式供地，由竞得人（政府）进行开发建设。

◆企业自主改造模式。依据佛山市和顺德区关于深入推进城市更新（“三旧”改造）工作的实施细则等相关文件要求，企业进行自主改造。

◆一二级联动开发模式。通过公开方式选定市场主体，按照实施方案和合作协议的要求，土地直接协议出让给市场主体进行开发建设。

◆国有集体混合开发模式。经协商一致，国有土地和集体土地统一通过公共资源交易平台选定单一市场改造主体，由市场主体落实拆迁补偿和安置，完成现状建筑物拆除，注销原有不动产权证。

来源：中国自然资源报
编辑：韦薇