顺德集体土地租赁理还乱　因无契约精神？

顺德近年涉集体土地租赁纠纷案件趋势图

　　顺德城市网消息　（记者郑勇亮　通讯员邱霖静、涂远鹏）　作为珠三角工业化推动城镇化模式的代表，顺德的新型城镇化发展存在哪些集体土地租赁问题？解决这些问题的法律困境是什么？是否出台有新的法律规制解决这些问题，以促进集体土地租赁有效健康开发？

　　昨日（6月1日），顺德区人民法院发布“2014年度顺德区哲学社会科学研究项目——顺德区集体土地租赁存在的问题及法律规制”报告，使得一系列的问题得到解疑。

　　从公布的报告中可知，随着人口红利时代的终结，以廉价劳动力、土地为经济增长模式已不可持续，在中国新型城镇化浪潮中，作为中国百强区之首，改革先行者顺德的集体土地租赁问题频出，其面临的法律问题也逐渐突出，如何从法律角度看待和解决集体土地租赁问题，规范集体土地出租工作，减少纠纷的发生，对保护农民切身利益，维护农村地区繁荣、稳定意义重大。基于此，顺德法院做了该研究项目。

现状：集体土地租赁自发无序，违法难禁

　　目前，顺德集体土地租赁的方式主要为分包与投包。顺德区内的股份社大都通过分包及投包两种方式将集体土地的经营权进行出租。所谓分包是指股份社将部分土地的经营权出租给本村村民，用以发展农业。该种性质的承包多是出于考虑本村村民的利益，带有一定的“福利”性；而投包则是指股份社将部分土地的经营权通过招投标的方式进行出租，出租的对象范围广泛。投包面向的对象不特定，该种形式的承包大都考虑土地价值的最大化，对收益较为关注。

　　报告认为，长期以来，顺德集体非农建设用地的自由流转在客观上对农村社区经济发展、集体财富积累及稳定农民收入起到了保障促进作用。但是，这种流转毕竟是在政策法律上未得到明确的认同，在杂乱无序或隐蔽状态下进行的，缺乏合理的规制，难免引发诸多土地纠纷及矛盾，影响了农村社会稳定与城镇化的健康长远发展。

　　由于顺德集体土地租赁长时期受自发无序，规范缺乏、机制不健全等因素的影响，涉集体土地租赁纠纷也不断增多，严重影响着农村集体土地租赁市场的健康有序发展。以司法审判视角为例，2012年，顺德法院受理涉集体土地租赁合同纠纷71件，2013年为187件，2014年这一数字为101件。

　　而这些问题的具体表现也尤为突出。造成土地出租合同不规范，影响合同履行；未建立规范的土地价格、面积评估机制；集体经济组织履约意识不强，存在“废旧立新”和随意要求解除合同的现象不断。

　　此外，由于集体土地租赁存在诸多不规范的现象，导致围绕租金、土地面积、征收问题等引起了很多纠纷，反映在案由上主要有：农业承包合同纠纷、土地租赁合同纠纷、房屋租赁纠纷等。种种问题导致违法难禁。以2014年为例，因租金问题引发的纠纷数为58件，占总纠纷数的57.4%；因土地面积问题引发的纠纷数为11件，占总纠纷数的10.9；因征收等问题引发的纠纷数为23件，占总纠纷数的22.8%；因其他原因引发的有9件，占总纠纷数的8.9%。

原因：集体议事制度不规范，法规不完善

　　那么，引起集体土地租赁不规范，导致集体土地租赁纠纷多发的原因究竟是什么？报告指出，集体议事制度不规范，集体管理能力差；政府政策影响及指导监管不足；法律规制不完善还有历史遗留问题说其中主要的原因。

　　一方面，集体议事制度不规范，未按照集体决策的程序对土地的租赁事项进行规范表决，导致围绕租金标准等问题的纠纷时有发生。此外，村集体管理资产的能力严重不足，仅考虑眼前利益，未对土地出租进行长远规划，导致相关工作缺乏规范的机制建设。

　　另一方面，顺德集体土地出租对经济、社会管理政策的依赖程度较高，故政策的调整势必会影响土地租赁纠纷的产生，顺德区内很多土地出租纠纷就是因政策的调整而引起。

　　此外，目前顺德土地出租的指导、监管机制不规范。主要表现在指导功能弱化、对出租后的土地监管缺位、对已建立的规范土地出租的服务平台利用不足等方面。

　　地方性法规与法律、行政法规存在一定的适用困难，也给集体土地出租带来负面影响；历史遗留问题导致的土地权属不明亦引发了部分集体土地租赁纠纷；“以租代买”等不规范现象普遍存在，也是导致集体土地租赁纠纷产生的重要原因之一。

　　以上的种种问题现状，客观上也造成法律面临着诸多困境。其中，大量农村集体土地租赁产权不清晰，集体建设用地难开发是面临的最大的法律困境之一。

法院建言：健全制度规范，完善机制建设

　　顺德集体土地租赁问题频出，法律困境重重，面对这些问题，顺德又将能够如何破解？报告认为，虽然集体土地租赁纠纷的产生有着复杂多样的原因，但是导致集体土地租赁纠纷频发的根本原因始终在于各方为博弈追求土地短期利益最大化而忽视法律制度和契约精神。

　　为此，顺德法院方面指出，具体而言，可以从健全制度规范、加强规则引导、完善机制建设三个方面提出相应对策，多措并举预防与减少集体土地租赁纠纷多发的状况。

　　一方面，顺应趋势，完善土地确权制度。将承包权与经营权分离，并通过对农民享有的承包权进行确权，以加强农民在土地流转过程中提供决策和监督的积极性，避免股份社领导滥用权力行为和承租人有害土地行为的发生。健全土地承包经营权等级制度、推进确权登记颁证是保护农民的重要手段。

　　另一方面，要强化政府的职能建设，加强对合同签订和履行过程的配套指引。此外，完善机制、体制建设。如完善区、镇、村三级联动的农村集体资产交易管理网络，确保各项配套具体制度落到实处。

　　报告最后强调，今后实践中，宜重视合同范本的推广并通过规范合同管理的控制流程，强化合同签订和履行的审核与审批，多级把关，避免合同内容因遗漏或不规范引起法律纠纷。

　　另外要构建土地面积测量和租金评估机制。通过委托有资质的第三方中介机构对出租土地的面积、租金进行精确测量和评估，一为杜绝集体土地出租中人为操纵因素；一为从源头上把关，避免因面积、租金交付标准而引发纠纷。

　　强化股份社议事表决功能，加强对出租土地的监管机制。理顺股份社与村党支部、村委会之间的关系，对集体土地租赁意义重大。一是“两委会”要恪守各自职责范围，做到既不“越位”亦不“失位”。对股份社出租集体土地提供服务，对于程序合法、依据充分的决议不得进行干预；同时应当在制度设计的框架内实施监督指导，对于有充分证据表明股份社存在违法出租集体土地行为时，切实站在维护村民利益的角度依法合理的予以监督、指正。