《蓝皮书》看顺德“参与式预算”模式探索

　　顺德城市网综合消息　据法制网2月24日报道，参与式预算是社会公众能参与决定部分或全部的可支配预算或公共资源最终用途的协商机制。近年来，浙江温岭、黑龙江哈尔滨、江苏无锡、安徽淮南、上海闵行区等地方政府先后开始参与式预算的探索与实践。2012年，广东省佛山市顺德区在全省率先开展参与式预算试点工作，引起社会各界广泛关切。中国社科院法学所法治国情调研组对广东省顺德“参与式预算”模式进行了调研，并发表研究报告，并收纳进2月24日正式出版的《法治蓝皮书(2013)》(以下简称蓝皮书)。

　　2011年11月，顺德区委、区政府联合发布《关于推进社会体制综合改革加强社会建设的意见》，明确提出“深化财政管理体制改革”，并且将参与式预算列为改革重点。2012年7月，顺德区出台《参与式预算试点工作方案》及《实施细则》，从而为参与式预算工作提供了重要的制度保证。随后，顺德区参与式预算工作小组对2013年度区属单位申报的500多个新增预算项目进行筛选，最终确定 “孕前优生健康检查项目”和“残疾人辅助器具适配、居家无障碍改造项目”为试点项目。

　　蓝皮书认为，顺德区的参与式预算工作尚处于起步阶段，存在诸多有待完善之处。具体来看，主要体现在以下方面。

参与式预算遭遇“叫好不叫座”尴尬

　　参与式预算的成效在很大程度上取决于社会公众的广泛参与。从顺德区的参与式预算试水来看，却是“叫好不叫座”。尽管学界和媒体都对参与式预算评价甚高，并寄予较高期望，但在参与过程中，社会公众的参与者却是寥寥。据调研报告披露，两个项目共12个社区群众代表名额，首次报名截止时，仅有一人报名。而且，唯一的报名者，还是顺德区财税局的办事员。为此，财税局一方面通过政府网站和各大媒体发动宣传，另一方面将报名时间延长一周。即使如此，参与面谈会的12名社区群众代表中，依然有多达10名是经由村委会或居委会组织动员。

　　究其原因，调研报告分析认为，首先是参与式预算在顺德区尚属首次，社会公众并不了解和熟悉，因此缺乏积极性；其次是参与式预算具有很强的专业性特征，不仅需要有财税知识，而且对相关项目也要有一定了解，否则很难在面谈会上起到作用，因此缺乏参与能力；再次是参与式预算时间较为紧张，从项目公告到召开面谈会历时不到2个月，社会公众缺乏充裕时间进行酝酿。从顺德区的制度设计来看，参与式预算主要依靠的还是专家和政治代表。顺德区《参与式预算试点工作实施细则》规定，参与式预算试点项目代表委员会一般控制在15人以内，其中：人大代表、政协委员4人；专家、行业代表5人；社区群众6人。前两类代表是由区参与式预算工作领导小组推荐产生，占全部代表的3/5，而社区群众代表则由随机抽取产生，占全部代表的2/5。从政府来看，此举有助于保证面谈会的专业性与有效性，但对社会公众而言，却很容易形成负面信号，进而弱化公众参与的积极性。长期来看，有必要提高社区群众代表比例，进一步激励公众参与热情。

公众参与仅限于审议环节

　　调研报告指出，顺德区的参与式预算在环节上并不完整。从制度安排来看，公众参与仅限于审议环节。此前的立项与规划环节，都是由政府部门自行完成；此后的执行和评估环节，也仅是接受一般的公众参与。事实上，即使是审议环节也并不完整。根据规定，项目参与式预算试点项目代表委员会委员的资格，将在项目面谈结束后自动撤消。这就意味着，代表委员会的存续时间，甚至未及审议环节结束――2012年10月面谈会结束后，预算草案直到2013年1月才经由区人大批准通过，从而完成审议环节并进入执行环节。

　　对此调研报告分析指出，参与式预算缺乏完整性，将在根本上影响其成效，使其很难赢得社会公众的广泛认可与支持。尽管2012年拿出来进行参与式预算的两个项目都得到普遍认可，但这是从2013年度区属单位申报的500多个新增预算项目中反复筛选出来的无争议项目。事实上，对于社会公众而言，真正关心的通常是未被选中的预算项目的合理性与必要性。长期来看，有必要将公众参与逐渐前后延伸到立项和评估环节，从而切实保证社会公众尤其是弱势群体的利益诉求。

“参与式预算“能有多少“后劲”

　　调研报告相关负责人士告诉记者，顺德区的参与式预算试水具有明显的“自上而下”特征，其发展动力源于政府的“善治”需求。尽管“自上而下”的改革见效甚快，但却很容易出现后继乏力的问题，尤其是在领导注意力转移时，更有可能使得参与式预算成为徒有其表的“样子货”。长期来看，有必要在贯彻落实“群众路线”的基础上，构建“自下而上”促进参与式预算发展的运作机制，从而为公众参与提供制度化保障。