顺德行政体制改革的战略目标

□蔡遥炘

一、近年改革的回顾

　　2009年以来，在省委主要领导的关注和推动下，顺德又一次被推上改革的前沿。与上世纪九十年代的股权改革为主不同的是，这一次的改革主要是从行政管理层面进行改革。主要的做法是部门合并以及事权下放。目前，部门合并已完成并进行了艰难的磨合，向镇街放权，建立镇村行政服务架构也基本完成。现在各方积极推动的是准备向社会放权。为此，区镇都在积极推进各种社会组织的建设，并着手向他们下放政府的某些事权。客观的说，这一系列的改革举措所产生的积极作用是毋庸置疑的，部门合并加上绩效考核等措施，提升了部门工作效能，改善了干部作风。镇村服务体系的建立也大大的方便了居民的服务需要。从这个意义上，改革取得了较大的成效。而最为重要的，是全区上下凝聚了改革的共识并形成了强大的精神力量！

　　然而从一分为二的角度去思考，近年改革也存在着种种不足和问题，需要作深入的总结和剖析，以更好的深化、完善和推进后续的改革，促进顺德改革大业的完成，为中国的改革事业作出贡献。

　　我认为，与九十年代的改革比较，这次改革的思路基本相同，那就是放权。上次放的是经济项目审批权和公有资产的社会化（私有化），这次放的是行政和社会事务的审批权。然而，九十年代的经济改革是有一个明确的目标，那就是建立社会主义市场经济体制，在推进过程中，还花大气力建立一整套市场经济机制和法规体系，从而保证了经济改革的成功。但是，顺德行政体制改革的目标是什么？仅仅是减少政府职能，缩减部门，下放权力和提高效率这些技术性的目标吗？在中国的行政体制大环境下，这样的一些技术性改革能从根本上解决政府管理体制上的问题吗？我想是很难的。

　　事实上，许多干部的感觉是，改革之后，工作更忙了！为什么？其一，以顺德仅仅一个区级政府，是无法抵御来自上级大量的事先没有计划的工作指标和任务的，以缩小了的部门和人手处理同样的工作，明显是不匹配的；其二，在部门整合后，顺德并没有在优化行政工作的机制和程序上下功夫，以致改革后的工作流程和改革前基本并无两样，所以出现程序上的梗塞是必然的。再者，许多部门名曰放权，实际上放的只是小部分权限。而且，大量的行政事务在目前日益严格规范的标准下，使许多部门和干部穷于应付，疲于奔命。显然，这样的改革并没有触及或解决根本的问题。于是，许多人想到的是，必须进一步放权，使政府真正解脱出来。于是就有了向社会组织放权的思路和做法。可是，我们要认清的是，在政府行政职能和部门职责这个问题的总源头没有理清之前，在没有严格规范的社会组织管理条规之前，匆匆忙忙地放权是危险的，搞不好，政府还要兜底埋单。

　　其实，放权只是手段而不是目标，而多年的实践已经证明仅仅在形式上放权并不能解决问题。放权应该服从于一个更为根本的目标，那就是建立一个地方政府新的行政管理体制。那么，顺德行政体制改革的目标和方向又是什么？仅仅是“小政府，大社会”这样一个口号吗？弄清这个问题实在太重要，它涉及的是中国地方政府的领导体制和行政管理体制问题，而这个问题，又牵涉到的中国整个行政体制的问题，必须从宏观的理论的高度来认识。

二、顺德行政体制改革的战略目标

　　首先是探索地方政府自主管理模式。坊间有不少议论，说顺德的改革，是某些领导人授意下用以积累政治资本的一场秀。但是，如果我们顺德的领导都这样想和这样做，就太可悲可叹了！因为，这对顺德改革的意义和价值，缺乏了最起码的认识。我觉得，顺德的改革，是历史又一次给予顺德难得的机遇，使顺德获得破解发展和管理难题、推动社会继续发展的动力源泉，使顺德成为探索中国地方政府管治模式变革的先行者！因此，我们必须要有足够的政治智慧来理解认识顺德行政改革的政治意义，又必须站在中国行政体制宏观的角度来思考认识和规划部署顺德的改革。

　　从表面上来说，行政改革的动因是，在当前社会经济事务大量增加的情况下，政府依然用大包大揽的方式来管理以致力不从心，所以实行改革。但是，我认为，行政体制改革，应该有更为深刻的原因，那就是我们的地方政府管理体制。地方政府，在中国整体行政体系中，从来是一个“夹心”的角色。在执行中央政策和谋求地方发展之间，经常左右为难。这个问题的实质，是我们当前整个国家行政管理体系，在经过市场经济改革几十年后，却仍然保留着计划经济时代的体制。最根本的一点，就是停留在以部门系统的“条条”管理为主和以事务审批为主的管理模式！（这正是当前所有行政弊端之源。）我们还没有从理论上和实践上去探索市场经济条件下中央与地方区域性“块块”整体管理的新模式。因此，探索一个行政区域更大的发展管理自主权（不仅是争取更多的事务审批权）和建立一种新型的上下级行政关系，应该是顺德行政改革的首要的根本目标。在这种新型的上下级管理模式中，上级只在几个关键的领域如规划、人事、财政、武装等直接管理外，大量的社会经济发展事务由顺德依法自主制定和实施。上级只考核结果，“条条”部门一般不干预。认识和做到这一点，顺德才具备足够的改革空间。

　　其二是建立法治政府和法治社会。这是顺德行政改革的又一重大目标。应当看到，包括顺德在内的各地政府施政的种种弊端，主要在长官意志、利益操控和执行程序的非规范化等问题上。政府的施政目标和计划，往往缺乏长远性和严谨性，因而出现头痛医头，就事做事，主观随意等问题。这些问题，应该是行政改革的锋芒所指。而解决办法，就是建立法治政府！顺德在推动政改的过程中，其中重大的工作，应该是集中精力建立一整套行政管理的法规体系，从决策、架构、执行、监督分工，从制度建设和程序规范，都有完整有力的法规保障，让全体公务人员和行政部门依法行政，也让全体市民依法监督。只有建立法治政府，建设法治社会才能真正得到保证。

　　强化法治建设的另一重要作用是保证社会组织的良性运行。在政府向社会组织放权之前，我们既要想到放权之利，也要想到放权之弊。实在的说，政改之前，社会组织建设几乎是一片空白，在极短的时间内建立起这样一批社会组织而且向他们放权，是有一定风险的。所以，在大力培育社会组织的同时，必须尽快建立和完善规范社会组织发展运行的法律法规，这是建设法治政府和法治社会，也是规范放权的重要保证。

　　其三是部门整合和程序优化。在上一轮的大部制改革中，有其积极的值得肯定的一面，如缩减部门数目，同类事务归类合并，合并办公，方便了市民。区镇领导兼任部门首长，提高了部门的自主性和工作效率。但客观的讲，这还是一种机械性的合并，大家期待的化学反应，并没有出现。为什么呢？我们还是先看看新加坡和香港的体制。新、港两地的政府体制是一种双层体制。分为部（司）和局（署）两级，前者负责决策协调和监督，后者负责执行实施；前者强调宏观性，后者强调专业性。他们部门不多，局署不少。这样一种机制上的好处是，政府某个系统本身，就有一个决策—执行—监督系统，可以形成一种良性运行，从而产生化学作用。反观我们的大部制，可以说不大不小，部门外部分工既未达到政府某种宏观事务的归类，内部也没有专业分工清晰相对独立运作的机构。政府领导兼任部门首长造成决策执行同为一人，没有在机制上形成相互相成的活力。而且，大部制实施后，没有在优化程序上下工夫。所以，部门外部宏观指导协调不足，内部程序繁琐复杂，整个行政机制并没有出现我们期待的那种活力和效率。

　　因此，顺德应进一步深化和完善行政体制的改革，其思路可借鉴新、港的体制，一方面继续推进大部制，将政府事务进行更加宏观和系统的分类，如分成经济发展部、城市建设管理部、农村部、文化教育部、人力资源部、社会福利卫生部、国家安全部等。另一方面，在这些真正的大部门下，将相应的专业机构全部归属到旗下作为下属机构，按法定程序运作并向大部门负责。比如经济部下面，将财政局、市监局、税务局、科技局、银行金融机构等统属财经类别的专业机构全部归入系统内，形成双层管理架构，达到宏观协调与微观管理融合，决策监督机制与执行机制配套这样一种科学的行政体制。大部门属于政府序列，属下的专业局属于事业或法定单位。

　　在这样一种架构重组的基础上，再花力气完善和提升行政流程和程序，并将其法规化，可以有效地提高行政效率。

　　其四是建立健全政府服务体系。应该说，行政管理体制改革的出发点和落脚点，是更好的为人民服务，这是我们要牢牢坚守的根本宗旨。近年来，区镇行政服务中心和村级服务站的建设，体现了这个方向并取得显著成效，广大市民也是高度认同的。但是，我们要清醒的看到，这些服务中心和服务站的建设，只帮助解决市民的管理审批事项，老百姓高度关注和担忧的就业、住房、教育、医疗、社会保障等这些关系国计民生的重大问题，政府如何提供普惠性的服务，还任重道远。因而，作为经济发达地区的顺德，要以再改革的思维，推动普惠性项目服务体系的建设和发展，让改革真正惠及广大市民群众。

　　因此，顺德行政体制改革的战略目标就是，建设自主政府、法治政府、高效政府和服务政府。

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（编辑：小飞）