广东顺德大部制改革迈入2.0时代

□张培发

升格建制

　　很多观察者都只留意到2009年顺德部门合并的力度，却忽视了改革中的一个“微调”动作：将顺德区行政服务中心提升为科级建制。后来，它成为深化大部制改革的一个重要起点。

　　2009年9月16日，顺德召开党政机构改革动员大会，推出党政机构改革方案，原来的41个党政群机构和部分双管单位合并成16个大部门，机构精简幅度接近2/3。多个媒体和专家认为，顺德推行的大部制力度之大、创新之多，为改革30多年来所少见，甚至用“石破天惊”来形容之。

　　但省社科院研究员丁力当时还是敏感地注意到，顺德大部制改革，只是按照职责相同、相近、相关的部门进行合并，原有的政府职能却一项都没有减少，认为很难完成向公共服务型政府的转型。

　　丁力所讲的问题，其实顺德改革者也意识到了。很多观察者都只留意到顺德部门合并的力度，却忽视了改革中的一个“微调”动作：将顺德区行政服务中心提升为科级建制。这也是此次改革中唯一获得“升格”的科室。

　　改革前，顺德区行政服务中心虽然汇集了全区所有具有审批权限部门的办事窗口，但并不是一个完整的组织，没有独立的机构代码证。顺德区府办一个副秘书长兼任该中心主任，底下设立一个副科长管理中心日常事务。

　　就在顺德区行政服务中心调整优化期间，由于各个大部门的内部职能和管理流程尚未有机融合，大部门内部还存在小部门，物理阻隔尚未完全打破，大部制改革开始出现新的问题。

　　那段时间，记者所接触到的顺德官员，无一不认为改革后的“事情多了，也更忙了，感觉累了很多”。

　　从内部看，首先是顺德享受部分地级市权限，增加了部分事务性权限，最典型的是各部门秘书科或办公室，一下子要处理几个局的事务性工作。

　　其次是改革改变了以往多头管理的格局，“权责”进一步明晰，问责机制增加让大部门压力倍增，如市场安全监管局，在大部制改革中整合了原工商、质监、安监局等三大局以及原经贸、农业、文化等五大职能部门，负责全区十几万经济主体的监管，涉及500多部法律法规，而当时的综合执法队伍只有186名。

　　顺德公务员队伍面临的这种现象后来被梁维东称之为“疲于奔命”。

　　从外部来看，由于大部门内部权力没有进行流程再造，市民办事依然不够方便。如“房地产管理”有权属登记、市场管理、物业管理和住房保障4项职能，原来由国土、建设不同部门负责，改革后虽然都纳入顺德区国土城建和水利局一个部门搞定，但内部却依然分为权属科、市场科、拆保科和资质科等4个科室负责。于是，市民从原的“跑部门”变成了“跑科室”。

　　其间，顺德在2010年全面铺开“简政强镇”事权改革，按照“宏观决策权上移、微观管理权下移”的原则，区一级将产业发展、城市建设、社会管理、市场监管、公共服务等方面3197项职权移交镇街一级政府行使。

　　但是这种内部的放权并没有解决上述问题。2011年6月，新加坡国立大学著名学者郑永年应邀到顺德讲学考察时也注意到，大部制改革原初设想的“化学反应”还没有出现，并建议改革的下一步必须向社会放权。

审管分离

　　审改要怎么做？并没有现成的方案。但大部制改革后暴露出来的新问题也迫使部门进行了新思考，并提出设立“审批服务科”的解决方案。这个方案后来被顺德区审改办吸收并在全区进行推广。

　　“没有大部制改革，可能行政审批改革没有那么迫切。”区审改办副主任闵乐萍说，但审改究竟要怎么改？她心中并没有“数”，当初改革的设计者也没有留下现成的方案。

　　为此，她专程赴北京，请国家行政学院的专家对顺德审改进行专题研究，然后到深圳、江门、珠海、四川成都等省内外审批改革先进地区进行考察。

　　几乎在同一时间，顺德一个大部门也在寻找改革新出路。它就是该区国土城建和水利局。在改革中，该局整合了国土、城建、水利和交通等多个部门，内设20个科室，由于原水利、交通部门的窗口取消，市民办事也不知道该找谁，申请人只能将报建资料直接送到科室，既不方便市民办事，也影响科室办公。

　　对此，顺德区国土城建和水利局新组建审批服务科，将窗口服务从架构上实体化，集中行使全局行政审批职能，实现“两集中、两到位”。“将行政审批备案事项向办文窗口集中，由窗口统一负责受理、发件和咨询服务工作。”顺德区国土城建和水利局审批服务科有关负责人说，市民到窗口提交资料之后，窗口就进行转移登记，通知业务科室进行交接，科室审批完之后再重新交回窗口，然后发还给市民。

　　这次改革虽然只实现了办文的集中，但效果却非常显著。借助新科室设立的契机，该局对审批事项集中进行合理性和合法性的审查。“我们砍掉了几十个不合理的事项，瘦身之后的审批时间也得到了较大的提高。”该局政策法规科副科长张银安说，如当时的房地产办证时限由20天缩短到15天，效率提高了25%。

　　“国土城建和水利局所推行的改革，恰是审改办正要想办法解决的问题。”闵乐萍说，该办立即前往调研，然后该局“两集中、两到位”基础上，结合专家意见和工作实际形成“三集中三到位”的模式。

　　所谓“三集中三到位”是指部门内原来分散在各个科室的行政审批权向一个科室集中，将已经集中的行政审批权向首席代表集中，将首席代表向该区行政服务中心集中“，原则上要求行政审批职能100%向一个科室集中到位、行政审批权100%向首席代表授权到位，行政审批事项进驻中心100%到位。

　　闵乐萍说，之所以增加首席代表，是因为发现不少审批事项在行政服务中心窗口受理之后，最终还得回到大部门中，由局领导进行拍板处理，无形中影响了效率。而有了首席代表和授权，所有的审批事项基本上都可以在行政服务中心完成。

　　去年8月，顺德启动新一轮行政审批改革，要求各大部门按照“审管分离”的原则设立“审批服务科”，对业务科室权力进行重新分配。

　　历经三年优化调整，顺德大部制“升级版”已经成型。

　　三年前的9月，顺德在全省县级区域率先启动大部制改革，三天之内，41个党政群机构和部分双管单位合并成16个大部门，机构精简幅度接近2/3。

　　但部门物理合并只是顺德改革的一个起点。“只有通过一系列改革的深化和完善，整体思考、系统推进，才能彰显大部制的成果，奠定小政府、大社会的组织基础。否则，大部制的效果就会大打折扣，甚至不改比改更好。”佛山市委常委、顺德区委书记梁维东说。

　　过去三年，以新一轮行政审批改革为起点，顺德按照“一级政府、扁平管理、高效服务”、“决策、执行、监督相互分离和协调”的权力重构原则，对区属大部门进行优化调整。

　　本周一，顺德首批4个法定机构正式揭牌，成为承接政府转移职能的重要主体。同时也标志着顺德区属大部门已完成新一轮变革，区政府和区属部门向宏观决策者、标准制定者、市场和社会监督者转变，逐渐从繁杂的具体事务中解脱出来。

从“物理融合”到

　　深度融合

　　记者观察

　　通过深化改革，顺德大部制的效果正在不断显现。正如顺德区审改办副主任闵乐萍所言，没有大部制，审改可能没有那么迫切，但如果没有审改进行权力重构，仅有物理合并的大部门很容易走“回头路”。

　　据笔者所知，顺德以外的地区，即使是近在眼前的周边区域，大部门也没有出现像顺德一样的效果。归根到底，问题出在“部门融合”上。

　　因为，外部的物理合并仅仅是第一步，如果没有经过流程再造让部门深度融合，大部制最终只能是“貌合神离”，效果甚至比不改革还要差。

　　从2009年合并开始，顺德各大部门在融合上都进行了诸多的努力。融合首先从相互认识开始。大部制之后相当长一段时间内，笔者经常遭遇这种现象：同一大部门的两个公务员等到交换完卡片之后才发现原来是同事。试想，如果同一个部门都处于相互不认识的状态，又何谈工作合力呢？正因此，许多大部门在开始并不急于开展工作，而是都通过各种培训、活动让部门新同事彼此熟悉。

　　其次是让通过业务培训在来自不同领域的公务员开始熟悉新部门的职能，然后在通过综合性工作比如综合执法、专项检查等，让来自不同单位的公务员一起参加，在工作中促进融合。

　　有了一定基础之后，大部门开始对业务科室轮岗，以交叉任职的方式推进深度融合。比如原科技局业务科室负责人与原经贸局科室进行对调。

　　在完成了这些融合之后，顺德启动了新一轮的审改，开始对业务科室权力和流程进行大调整。大部制改革的威力也才陆续显现。

　　在这个过程中，很多人都只留意到顺德体制机制的创新，但实际上顺德改革前已经有了一个非常好的物理空间基础。此前，顺德区已经将大部分部门搬入顺德区行政大楼办公。即使是新成立的顺德区市场安全监管局，原来的顺德工商局大楼也接纳了原来质监、安监等公务员进行集中办公。这客观上减少了部门合并时的“震荡”，同时也为大部门后续融合提供了一个可行的公共空间，科室与科室之间也就是楼上和楼下的关系。

　　新经验

　　部门行政三分：打破权力“垄断”

　　◎解析 所谓“行政三分制”，首先构建决策机制，通过引入高规格的政务咨询委员会，同时新组建决策事务科，以决策事务科为决策平台集中行使部门决策权，由政府人员和社会人士组成的专业委员会负责专业技术审批。其次按照专业化调整业务部门的设置，同时把区局业务科室定位为监督决策执行的部门。第三是调整镇街分局、事业单位的职能，定位为执行部门，负责推行和执行区局出台的各项决策，负责具体实施行业管理和社会管理工作。

　　在2009年大部制改革之初，顺德就提出按照“决策民主化和扁平化、执行集中化和统一化、监督外部化和独立化”的原则，建立党政决策权、执行权、监督权既分工清晰又统一协调的高效运行新机制。

　　为精简行政层级，顺德增设区政务委员职务，实行部门首长负责制，由区委常委、副区长和政务委员兼任16个大部门首长，并与顺德区长、区人大常委会主任、区政协主席组成区联系会议，集中行使全局性重大决策，决策直接由16个大部门落实执行，实现党政决策和管理的扁平化。

　　但在部门层面，顺德并没有打破国内政府部门融决策、执行、监督职能为一体，自定规则、自己执行、自我监督，事实上形成了“权力垄断”。这也就是通常所说的政府部门既当“运动员”又当“裁判员”。

　　5月10日，省第十一次党代会开幕的第二天，顺德区环境运输和城市管理局就公布新一轮改革方案，充分借鉴香港、新加波等发达国家的先进经验，率先开展“行政三分制”改革。

　　“新调整打破了以往部门权责过于集中、权责界限不清、权责无法监督的局面，实现了决策权、执行权、监督权既相互分离又相互协调的行政运行模式，从而达到以权力来制约权力，优化了行政运行机制，保证了行政运行的顺畅和效率。”该局常务副局长谭俊杰说。

　　二十天后，顺德区经济和科技促进局召开体制改革工作会议，在内设机构数量、职数和人员编制的前提下，将业务科室调整为执行部门，致力建立“决策权、执行权和监督权”相对分离的工作机制。

　　但在“行政三分”上，该局走得更远。顺德区经济和科技促进局首次在内部设立了“绩效管理科”，该科室被赋予统筹财政扶持资金预算、组织开展验收和绩效评价、管理专家库、管理项目管理费等职能。

　　顺德区委常委、区委区政府秘书长周驭洪表示，该科室的设立补上了“大部门”机制的最后一块“拼板”，相比纪委监察等外部监督，该科室更加熟悉部门业务，监督起来更有效。

　　记者发现，“决策权、执行权和监督权”相对分离也贯穿于审批服务科之中。以往行政审批事项的审批和管理分散在科室，各种标准的解释也由该科室“说了算”。但新设立的审批服务科只负责审批的执行，而审批的标准要件是由业务科室研究制定的，这些标准还必须经过该部门政策法规科进行合理、合法性审查。

　　以国土城建和水利局审批服务科为例，该局目前办理事项基本呈现“三三三”格局，即科员现场办结约占三分之一，科长审批办结约占三分之一，首席代表办结约占三分之一。

　　新尝试

　　试点法定机构：外移执行权

　　◎解析 所谓法定机构，是根据特定的法律、法例设立，依法承担公共事务管理职能或者公共服务职能，具有独立法人地位的公共机构。该类机构在英美及香港等地广泛存在，并在公共管理和服务领域发挥着重要作用。

　　顺德区委区府办有关负责人表示，从现实层面看，传统的体制存在很多已经与顺德当前社会经济发展不相适应的地方，且很难突破，制约了社会事业的发展，设立法定机构、可通过企业的治理结构、商业的运作效率、广泛的社会参与、公开的监督机制，独立、自主、开放地履行职责，突破传统的行政框架，合理调整政府角色定位，充分探索实现政事分开、管办分离的有效途径。

　　为此，顺德区委在今年出台《关于开展法定机构试点的工作意见》，作为法定机构试点的纲领性文件。作为县级区域，顺德没有立法权限，为破解法定机构遭遇的“立规”难题，顺德区政府草拟法定机构的相关规定，提交区人大常委会审议通过，在公布后30日内报送佛山市人大常委会备案审查，最终成为该区人大常委会的规范性文件。

　　今年8月20日，顺德区人大常委会一口气公布审议通过的《佛山市顺德区法定机构管理规定》等五个管理规定，构建起该区法定机构试点规范性文件体系，宣告顺德区社会创新中心、文化艺术发展中心、人才发展服务中心、产业服务创新中心等首批4个法定机构正式诞生。

　　以顺德区产业服务创新中心为例，该中心承接顺德经济部门专业性执行职能，创新运作财政扶持资金，履行部分政府服务企业职能，并以华南家电研究院为基础，重点为中小微企业提供公益性公共服务。

　　为此，该通过区政府注资成立政府全资控股的投融资公司，以委托贷款、融资担保和股权投资方式，改变财政资金无偿扶持传统，实现财政资金保值增值。测算，未来5年内，顺德财政将累计投入5亿元资金，通过该中心的运作，累计可为顺德中小微型企业提供150亿元以上的资金扶持，可带动企业投资300亿元以上，形成生产销售能力600亿元，解决就业10万人，创造税收30多亿元。

（编辑：小飞）