佛山新城与乐从合并的愿景分析

——蔡遥炘（乐从镇党委委员、宣文体办主任、镇教育局局长）

　　在前期高度保密状态下，几经研究论证的佛山新城与乐从镇合并方案，近日终于尘埃落定。这个涉及到市区镇三级关系的行政架构调整方案一经公布，立刻引起各方高度关注和强烈反响，支持者观望者质疑者众说纷纭。从某种意义上来说，这是社会进步的表现。言论开放和多元思维，使政府决策者会更多的顾及社会大众的利益和感受。当然，社会大众在讨论和表达意见时，需要更加科学理性和更有建设性的思考，使不同意见之间的讨论乃至争论，变成推动社会发展的共同力量。作为在顺德城市网落户的博客和乐从镇政府工作的一员，本人试图把这个问题的思考与各位博友交流，欢迎指正。

一、新城十年的“生聚”与“教训”

　　在2003年佛山五区整合之时，市委就作出了建设“东平新城”的战略决策，这个与佛山一环同时制定的重大工程，十年后在佛山一环车流滚滚不堪重负之时，仍然处于初步开发的状态，除了新闻中心、世纪莲体育场、东平小学、滨河公园等公共设施和依云、保利几个房地产项目外，大规模的开发和期望中的大城市氛围还未出现。

　　为什么？我想问题也许有以下几个：

　　一是关于新城发展定位变化不定。当中有新城管委会机构职能的变化（原来作为开发机构，后来变成行政机构）；也有新城的城市发展定位的变化（原来作为政府机构和公共文体设施所在地，后来提出中德工业服务区和产城人的融合）；还有新城的范围空间的变化（原来限于核心区，后来扩大到协调区和规划区）等等。这些变化再加上新城领导人的几次更迭，遂使新城的发展变化不定。

　　二是关于征地拆迁工作进展艰难。从新城伊始一口气征收了数千亩土地后，2004年后整个征地的形势发生了变化，尤其是受制于当时省领导的“**”，新城的征地和后来的拆迁工作进展艰难，个别村庄征地遗留问题的阻碍，使问题更加复杂和扩散，以致新城整体发展缓慢，只好把精力转向了公共建设和房地产项目发展。新一届市委换人后，很明显地把新城的发展放在一个战略高度加以重视，新城的建设步伐于是大大加快，并随即发起“三大战役”来推进工作。在乐从的配合下，完成了岳步村的征地。乐从也完成了钢铁市场的搬迁。但是，其余各村居巨量的征地拆迁工作，仍然横亘在新城面前，不突破就无法前进。

　　三是市区镇行政架构的协调问题。面积只有几十平方公里的新城，涉及了包括佛山市、顺德区及乐从、北滘和陈村五个政府行政单位，几乎每件事都毫无例外地牵扯到上述层级和相关的职能部门，其复杂性和低效率可想而知。新城是市政府派出机构，但推进工作需要乐从等镇政府配合时，乐从等镇政府又要请示顺德区政府，顺德又要向市政府协商，如此等等不胜其烦，新城的工作效能大打折扣事倍功半。因此，新城发展的困局必然从管理体制上谋求突破。

二、乐从发展的“突围”和“瓶颈”

　　乐从近年也一直在谋求更大的突破与发展。

　　在产业升级方面，其亮点有传统产业的升级，如家具业有罗浮宫家居总部大厦的建成、南区“家具世界”的崛起；钢铁流通业有广东乐从钢铁世界的易地升级，部分商家到九江、丹灶等地的跨区扩张；新兴产业迅猛发展，如欧浦钢网、易发塑料网、乐百购等电子商务的继续壮大。值得注意的是，物联网产业已取得实质性进展，第一期园区已成功吸引近八十家科技和网络技术企业进驻，第二期数百亩的园区规划已经确定。总的来说，相比起其他地方用简单的迁移实施产业转型、乐从却用本地升级、商物分离和科技提升、集约发展等方式进行产业升级，因而备受各方瞩目和肯定。

　　在城市发展方面，为适应佛山新城规划建设，乐从在城市功能上规划了三大片区，分别是北部都市服务区、中部城市核心区和南部产业核心区；在建设上着重交通和公共设施的配套建设，尽量与新城的建设协调同步，如花大气力在岭南大道、华阳南路、汾江南路等骨干道路推进征地拆迁，推进荷岳路沿线各村居的规划改造工程等；在发展城市的品质和内涵上，乐从率先以“美乐计划”为抓手，整体推进城乡旧貌改造和环境美化亮化。现在的乐从面貌已焕然一新。乐从的社会发展和文化教育民生事业也成绩骄人。

　　从今年初起，乐从还“密谋”一项重大的计划，就是作为顺德区的试点，探索镇街管理体制综合改革，希望通过综合改革，进一步扩大镇级的行政审批权，加强自身发展的行政资源和发展动力。为此，乐从对相关政策进行深入研究，并与相关区属部门进行深度的交流。综合改革的探索和努力，其实也是促成新城和乐从合并的内因之一。

　　但是，尽管乐从做出了如此巨大的努力，但现有体制机制上的瓶颈和制约依然十分巨大。众所周知，乐从仅仅是一个镇，其行政权限非常有限，几乎所有稍大一点的事项，都得通过区以上行政部门的审批。特别是在发展规划上，乐从除了受制于顺德区，还受制于佛山新城的整体规划，很多企业发展项目用地乃至一些农民的宅基地重建一律困难重重。以广东乐从钢铁世界和物联网园区两大项目为例，如果没有上级有关部门和领导的大力支持和政策倾斜，基本上就难以成事。

　　相比起来，新城拥有市区级行政权限，中德工业服务区作为全省六大战略平台，其巨大的政策和产业资源具有强大的资源优势。

　　因此，合并前的状况是，乐从虽然与新城彼此相连，但基于行政体制和机制的阻碍，新城就像一列高速列车但没有铁轨，而乐从虽有铁轨却没有高速列车，所以彼此互为需要。在这个意义上，乐从与新城的合并，的确为乐从整个区域的发展，带来了巨大的动力。

三、统筹兼顾的合并策略

　　显然，社会各界尤其是顺德市民高度关注的，自然是新城和乐从两地的合并方式，毕竟这触及了佛山市和顺德区的行政关系。众所周知，从2003年佛山中心组团规划实施开始，乐从及周边镇面临区划调整的说法不绝于耳。后来佛山新城变成行政架构，乐从等地与佛山新城组成佛山“第六区”的说法更为强烈。不久前佛山中心城市规划把乐从等地纳入其中，给市民以更大的想象空间。一般而言，当地市民对自己区域的行政区划调整自然高度关注，顺德人更为甚之。因此，如何推进新城-乐从的合并，着实考验市委领导的智慧与眼光。

　　目前公布的合并方案，可以说是一个统筹兼顾的方案，其要点首先是乐从并入佛山新城，但乐从保持一个镇级建制不变；其次是佛山新城委托顺德区管理。这两个要点可以从几个方面予以解读：

　　其一是新城-乐从将成为一个互相融合的整体，肩负着打造佛山城市核心的重大使命；

　　其二是乐从并未从顺德版图分出去，从而消除了顺德市民对区划调整的担心；

　　其三是佛山新城成为顺德的重大发展平台。新城维持在顺德的版图和委托顺德管理，可以理解为新城（中德工业服务区）将成为顺德（也是佛山）发展的强大动力源；

　　其四是市委领导改变了过去的一般做法，即通过行政区划调整打造重点发展区域的方式。市委更注重通过规划的统筹和区域的协调来打造佛山中心城区。

　　从以上四点来理解，至少目前的合并方案是一个目标明晰、统筹兼顾的方案。该方案以建设高端产业集聚区和大城市核心区为主要目标，适当地调整和兼顾了佛山市、顺德区、佛山新城、乐从镇四方行政关系，既形成一个相对完整优势互补的行政实体，又有层级清晰的管理协调体系，可以说是一个相当出色的决策。

四、合并成败的关键

　　新城-乐从合并的愿景良好，但在实践中不一定会一帆风顺。据笔者的观察和思考，合并后面临的挑战和障碍可能有两个方面：

　　其一是内部融合问题，其中涉及到合并后的架构设置、职责分工、干部使用以及工作制度和流程设计等问题。新城的级别虽然高，但毕竟只是一个派出的行政机构，且专长于项目的开发和管理，缺乏社会整体管理的系统经验；乐从虽然级别低，但作为管理几十万人口和超千亿贸易额的商贸强镇，其社会管治能量实际相当于内地一个中等城市。当然在经济活动的层面和专业人才的素质上还不是很高。因此，融合要互相取长补短，优势共赢，特别要注意思想文化乃至感情的融合，这是合并成功的重要条件。

　　其二是外部协调问题，主要是要正确处理好与佛山市及顺德区的关系，这是合并成功和可持续发展的核心问题。有论者提出佛山“委托”顺德管理的含义问题，但至今没有官方的解释。我的理解是，顺德区与新城同属正处级，在彼此平级的情况下，是否通过市委“委托”管理才比较合理？还有论者对财政上缴、土地指标、人事管理等表示担忧，但我认为这些技术性问题在公平合理的情况下，通过建设性的协商是可以解决的。值得深入思考的，是顺德区对新城能否管得住？而佛山市又能否不直接介入新城？这三方关系是否需要一个明晰的游戏规则？所以，新城与佛山市及顺德区三方关系的互动协调，事实上决定着新城-乐从的发展大局。

五、合并的启示

　　新城-乐从的合并，其影响已远远超越本身的区域。事实上整个顺德都应该从这个合并的过程中，进一步反思和总结近十年的发展问题。而最好的借鉴对象就是旁边的兄弟南海区。有些乐观的顺德人总是以自己的经济指标自我陶醉，但很多人已算出南海其实已经超越顺德。但我认为南海值得学习借鉴的地方不在其经济指标，而在于其发展模式。如果用“十年磨一剑”来形容南海，那么这把剑已开始锋芒显露。南海在这十几年间，已经打造出以桂城为核心的城市中心，以狮山为核心的产业中心，以及以西樵山为核心的文化中心。南海的经验在于，超越镇街的行政局限，推动跨区域的集聚发展，这种集聚一旦打好基础，就会进入一个快速发展的良好时期。反观顺德，基本上仍园囿于镇街为主导的专业镇格局，即使有若干支柱产业和若干工业园区，但未有强大的优势产业集聚发展区。在城市化发展规划上，的确做出了一城三片区的蓝图，但未能变成大刀阔斧的具体实践。

　　新城-乐从合并，其跨区域着力打造城市核心和产业高地的战略举措，能否给顺德原有的发展模式带来有力的冲击，这是值得深入研究的问题。

顺德乐从

2013/12/18

■作者博客