上海市闵行区参与式预算工作推进情况

　　参与式预算是一种民众能够决定，或者有助于决定部分或全部可支配预算或公共资源最终用处的机制和过程。作为一种全新的预算模式和政策制定方式，参与式预算民主、透明、善治的基本原则得到充分体现，在这种创新的政府公共治理决策过程中，公民直接参与讨论和决定公共预算和政策，确定资源分配、社会政策和政府支出的优先性，并监督公共支出，为民意的充分表达提供了平台，提高了资金使用效果。

　　为了引导读者更深入了解参与式预算的情况，顺德全面系统分析了哈尔滨市、上海闵行区、温岭市三个地区参与式预算的实施概况、具体步骤、基本特点、应用效果和实践启示等多个方面，对其进行横向的案例对比分析。

　　从2006年开始，上海闵行区开始与财政部财政科学研究所、中国政法大学宪政研究所合作，启动了以“公共预算审查监督制度改革”为核心的公共预算改革。公共预算改革围绕预算编制模式、预算编制过程、预算公开与透明，到人大审议、预算执行监督等多个方面进行全方位的探索，旨在建立科学的、富有地区特色的预算编制模式，形成高度透明的、公开的和民主的预算编制决策过程。

　　一是立法部门主动参与，实行预算初审听证制度。闵行区人大相继出台了《预算审查监督办法》、《预算修正案试行办法》、《预算项目听证会规则》等管理办法，立法部门对预算改革的全面介入对行政部门的工作提出了更高的要求，同时也促使其精益求精、创新求变。

　　听证会由陈述、询问和辩论等程序组成。主要是：

　　1、项目部门对预算内容陈述理由；
　　2、财政部门审核说明；
　　3、公众陈述人发言；
　　4、专家陈述人发言；
　　5、听证人询问；
　　6、各方辩论；
　　7、听证结束。

　　2010年12月，区人大常委会组织了5个预算项目的初审听证会，涉及金额1.9亿元，参与听证会的人大代表和社会公众超过230人次，并分别形成项目听证结果报告，通过人大与政府网站向社会公开，同时有关部门根据听证会意见对其部门预算进行了整改和完善。

　　二是实施“以结果为导向”的预算编制模式。从2008年开始，上海闵行区实施“以结果为导向”的预算编制模式。预算编制遵循“战略目标→工作目标→绩效目标→产出→投入”这样一个完整的逻辑过程开展，同时，建立健全项目年中绩效考评指标，由项目资金使用单位制定项目执行情况自评机制，并定期召集人大、政协、纪监委、国资委、审计局等相关部门对项目实际执行情况进行监督和检查。

　　最后，建立项目执行完毕后的绩效评价机制。2010年，该区首次尝试引进第三方独立评价机制，委托上海财经大学中国教育支出绩效评价（研究）中心及7家会计师事务所，对2009年度28个项目进行以结果为导向的绩效预算评价，并将“结果评价报告”在闵行区政府门户网站上公开 。

　　闵行区财政部门在推进这项工作过程中发挥了重要作用：

　　（1）调整财政内部管理职责。建立健全财政资金分配的内部制衡和管理制度，核心内容为财政部门预算编审、执行和监督三分离。财政内部管理机构按预算编制、执行、监督三个环节设置，实行分段管理。

　　（2）延长预算的编制周期，把每年召开部门预算编制动员大会的时间基本固定在4月底，即可以用近8个月的时间来进行预算的编制、审核、分配、协调、筛选和论证。

　　（3）每年编写《部门预算编制手册》，作为预算单位编制预算，支出科室专管员审核预算、制定工具书以及日后审计的依据。

　　（4）强化预算定额管理。目前该区专项预算支出预算定额的分为14大类60多项标准，包括办公用房装修、办公设备配置、交通工具购置、劳务费、服装费等。细化的预算定额，大大地提高编制预算的时效。

　　（5）建立一年三次的《部门预算执行分析评价报告制度》。结果评价报告在闵行区政府门户网站上公开。

　　（6）财政部门组织开展多层次的培训和辅导，提高部门绩效管理水平。

　　（7）建立专项预算网上评价系统，开展2011年专项预算网上点击和听证总结。

　　上海市闵行区的改革有几个特点：

　　一是以财政预算为核心的改革。其实质不是叫参与式预算，而是以“公共预算审查监督制度改革”为核心的公共预算改革。公共预算改革涉及预算编制模式、预算编制过程、预算公开与透明，到人大审议、预算执行监督等多个方面，预算公开程度较高。

　　二是注重财政绩效管理。该区借鉴美国绩效预算改革的成功经验（绩效评级工具PART ），在预算全过程引入绩效预算评价体系。

　　三是立法部门（人大）全程参与，并在法律层面予以规范预算行为。先后印发了《闵行区人民代表大会关于预算草案修正案的试行办法》、《闵行区人民代表大会常务委员会预算审查监督办法》、《闵行区人民代表大会常务委员会预算初审听证规则》。