公众权利可以是政府权力的靠山
顺德区容桂街道决咨委会议
十几人与十几亿
和其他许多官员不同，让赖雪晖操心的事，不是自己手里的权力太少了，而是太多了。
在中国的政治序列里，他掌管的是一个极其微小的单元——佛山市顺德区容桂街道。这里没有人大和政协，除了警察以外的公务员只有90个左右。赖雪晖这个街道工作委员会书记，是这里的“一把手”。
这个微小得像粒原子的地方却蕴含着原子弹一样巨大的能量：80平方公里的土地上有60万的常住和流动人口，超千亿的工业总产值，和每年十几亿元的财政收入。
容桂的问题，也是整个顺德区的问题。据佛山市委常委、顺德区委书记梁维东介绍，1992年的时候，顺德有79.5亿元的GDP，和1000个公务员，而到了2012年，2236亿元的GDP“基本上也是对应同等数量的公务员”。“我们显得越来越疲于奔命！”
在容桂，原则上，街道的财政支出最后要报区人大批准。但在实际工作中，十几亿的财政如何花，主要由街道的17位党委班子成员说了算。
“权力不是越大越好，必须要有一定的约束。”为权大而苦恼的赖雪晖，相信“绝对的权力会导致失控”。
黄淼便是容桂的约束力量之一。在街道的推动下，这个本土商人和其他30多人一起，在2010年组成了一个叫做“决策咨询委员会”的机构。小到红绿灯的设置、道路维修、路边停车规范问题，大到财政预算、政府工作报告，容桂所有与市民相关的议题，在提交党政联席会议作出最终决定之前，都要经过这个委员会的讨论。
2010年4月，在讨论当地一家医院异地重建问题时，委员们对医院布局的讨论，甚至“细到太平间的具体位置和朝向”。还有人提议，要取消玻璃幕墙，改为廉价的瓷砖外墙。依照这些意见，相关部门对建设方案作了相应修改。
2012年国庆，容桂街道准备与隔江的大良街道共同举办焰火晚会。但这一需要拨款30万元的提案在决咨委遭到一致反对，最终不得不作罢。
“又不是十年一次的大庆，干嘛要花这个钱？”黄淼的反对理由相当简单。第二天，在另一场合，有干部半是玩笑半是埋怨地对他说，“都是你小子捣蛋，才让晚会没弄成。”
“搞简政强镇改革，设决策咨询委员会……容桂的一系列做法，很有可能把社会管理带到最理想的格局——强政府，强社会。”著名的中国改革问题专家郑永年在看到容桂的改革后如此评价道。
而容桂的未来，也预示着顺德的未来。2011年，原广东省委书记汪洋在顺德调研时要求，“实行大部制必须合理界定政府职能，建设‘小政府’，否则就不堪重负”，“成为‘小政府’，就必须建设‘大社会’”。
容桂决咨委成立后不久，顺德区决策咨询委员会成立，随后，各镇街、各部门纷纷成立各自的咨询委员会。截至2012年年底，顺德共有各类决策咨询机构37家，委员1087人。
不仅如此，2012年，顺德区政府还拿出两个财政预算项目作为“参与式财政预算”改革的试点，在社会公开召集代表进行评审。
区财税局一位官员介绍，虽然以前政府的预算要经过人大的审批，但在中国的现实里，人大代表往往以政府的意见为准，很难对预算案作实质的修改，“现在至少在提交人大表决之前，政府部门提供了一个公众参与、发表意见的平台”。
在财税局绩效科科长吴巍看来，这次公众评审不同于以往的财税局邀请专家评审，“以前请专家评审还要给钱，意见是否采纳我们有话语权，现在和民众坐在一起，大家话语权都很平等的。”
据他回忆，在上下午两场的公众评审中，大家热情很高，“嘴巴都在不停地说”。公众的质疑让有的部门负责人“难以应付”，甚至有部门不得不在现场承认“预算编制有点闭门造车，还有很多漏洞”。
你都没准备好，叫我们来干什么
从评审现场的热烈气氛很难想象，在财税改革方案初向社会公布的时候，民众对这项改革并没有表现出太多的热情。
两个试点项目确定后，顺德区财税局通过网站公示和社会创新中心的微博，对外征集参与式预算项目面谈会的代表。但在7个工作日的征集日期内，仅有一名代表报名参加。为此，财税局不得不将公众代表征集时间延长，最终才征集到18名公众代表。
与财税局在改革开始遇到的尴尬情况相似，行政服务中心主任闵乐萍在筹备“行政审批改革决策咨询评审委员会”时，也不太顺利。
这位曾在区政府办公室参与筹备区一级决咨委的官员，本来准备向社会公开征集委员，但当她将决咨委筹建的消息在报纸上登出，并开放接受社会报名后，收到的报名表却“连10份都不到”，而且，其中大部分并不能令她满意。她甚至发现，有人是想“借此捞到一些与政府打交道的机会”。
因此，闵乐萍不得不转而开始自己寻觅合适的人选，才最终凑齐所需的20多位委员。
相比于民众的不适应，官员的不适应需要闵乐平花费更多的精力。
为了各部门作出的审改方案能让委员们看得懂，闵乐萍对提交的方案内容，曾作了详细的规定，不仅要求删去其中的空话、套话，还专门制定了一个规范的格式供各部门参考。在这个格式里，有详细的表格要部门在其中填上改革了哪些内容，甚至留出空格要求明确填出自己的审改方案中削减的事项达到百分之几，是否达到区里要求的30%。
但即使如此，依然有部门提交的方案不合格，甚至有的部门把列的表格直接删去。面对这种情况，闵乐萍不得不再想办法与部门沟通，要求补充材料。
部门的方案达到要求以后，她还让工作人员用十来页A4纸制作了一个详细的表格，其中清晰地将政府审改工作的要求和部门方案实现的内容列在一起。
“大社会的培植需要漫长的过程。”顺德区委书记梁维东对于推动公众参与政府决策时可能遇到的种种问题有清醒的认识，“但是如果向着这个方向走的话，社会的和谐与活力能够取得很大程度的提升。”
这种漫长的过程，容桂同样在经历。
对于每位决咨委委员，容桂街道都给予每年一定数额的“车马费”。在宣布这一规定时，时任街道工作委员会书记列海坚专门强调，这是“开口费”，不是“封口费”。为了让委员“开口”，容桂街道不仅每次开会前都会给委员们快递详细的材料，甚至考虑“为只会说顺德话的委员配上普通话的同声传译”。
据黄淼回忆，在召开第一届决咨委运行时，委员们热情很高，但讨论的场面有时候很混乱，经常“一个人的话还没说完，就被下个人打断了”。甚至有一名校长在会议上举手，却并没有就正在讨论的议题发言，而是问“前几天打的一个报告怎么还没有批下来”。
为此，刚刚换届的第二届决咨委专门制定了新的议事规则，参照经典的《罗伯特议事规则》，规定在议事过程中要做到“不跑题，不打断，不超时，不攻击”。
容桂的事实证明，需要“开口”的并不仅仅是决咨委委员，更多的可能还是官员。在一次讨论道路工程建设的会议上，决咨委主任委员孙志恒对政府的质询没有得到满意的回答，他生气地说：“你都没准备好，叫我们来干什么？”随后，赖雪晖不得不出面亲任讲解员。
我们最大的靠山就是决咨委
实际上，准备好的顺德官员正在变得越来越多。
负责“参与式财政预算”试点工作的吴巍对此有深切感受。拿着手里两份厚厚的财政预算案，他感慨说，“至少比以前厚一倍”，“平时一个项目，单位绝对报不了这么多资料”。
这得益于“公众参与”带来的压力。在得知本部门的《孕前优生健康检查项目》被确定为试点之后，区人口和药品卫生监督局就开始从各方面补充材料，不仅包括检查项目的收费标准，甚至包括负责进行健康检查的计生服务站的检查资质。
一位在区政府办公室工作的官员则感到，在各部门设立决咨委以后，“出台的改革方案数量少了”。她还记得刚到顺德时，国土部门的改革方案一年就有十来份，但现在“也就三四份”，但是“慎重程度要高很多”。
公众参与能带给顺德的好处，绝不仅止于此。区委书记梁维东表示，顺德的目标是“通过决策咨询制度，从外面引进好东西，让我们领导班子的视野更加开阔，并以此凝聚社会共识”。
越来越多的实践表明，这个目标正在一步步实现。
有一次，顺德区政府要出台一份奖励企业创新的文件，每年投入960多万元资金引导扶持企业加强工业设计。但是，这个方案拿到决咨委会议上进行讨论时，叶中平委员提出反对意见，“如果这样的政策执行一年后再来审视，我猜测，绝大多数资金都被大企业拿去了”，“应该规定中小企业在总量中的比例，同时，还要规定每个企业能拿到的上限”。
而所有这些意见，都反映在了政府最终出台的方案中。
对于由公众参与带来的变化感受最深的，或许还是赖雪晖。这位基层的书记开玩笑说，每当遇到上面介绍的不适合当地发展的项目时，他会拿出“决咨委不同意”这条理由作为挡箭牌；若是政府推进的某一项目遭到民众的反对，他也会对民众说，“这是决咨委同意的”。
“决咨委分担了政府很多的压力。”这是赖雪晖的切身感受。
据一位容桂官员介绍，有一次容桂讨论投资6.5亿元建医院，而当地一年的建设投入也不过一两亿元，如此大的项目难免影响到其他行业的建设投入。“但决咨委一讨论，各界代表都形成共识，推进自然就顺利了。”
“我现在最大的靠山就是决咨委。”赖雪晖想了想，认真地说。（记者陈卓）
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（编辑：柱子）
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