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宋世明:改革在于最大程度方便百姓办事


■专家简介

  国家行政学院公共管理教研部教授、公共部门人力资源管理教研室主任、国家行政学院公共管理研究中心副秘书长,顺德行政审批制度改革方案设计者

■深入解读

行政审批制度改革早该动了

  记者:1992年顺德启动“综合配套改革”,2009年9月,顺德启动“石破天惊”的大部制改革,时隔两年,顺德启动深化行政审批制度改革,背后有怎样的关联?

  宋世明:与相对超前的大部制改革相比,顺德的行政审批制度改革相对滞后。

  从全国大多数地方的改革来看,反复多轮的行政审批制度改革可以区分为四个阶段:第一阶段,20世纪90年代中后期,沿海地方政府自发建立了“一个窗口对外”的行政服务中心;第二阶段,2001年至2004年,改革重点主要聚焦于减少行政审批权力,压缩行政审批范围;第三阶段,2004年至2010年,以2004年《行政许可法》实施为标志,实现“两集中、两到位”;第四阶段,2010年以来,行政审批改革从单一层级推动到三级联动推进,通过建立统一的网上审批平台系统,实现审批的层级联动和纵向监督。

  顺德的大部制改革是全国最超前的改革举措,而与全国先行地区相比,顺德区的行政审批改革虽然四个阶段的内容都有涉及,但提升、完善的空间仍然很大,如,虽然顺德在行政审批事项、要件、流程、办事指南、表单、设施配备等方面实施了标准化,但在审批裁量标准化,减少审批主观性、随意性和差异性方面的工作尚有改善空间;此外,并联行政审批十分有限,“网上审批”发展缓慢、功能欠缺。

体制内改革倒逼体制外改革的结果

  记者:昨天下午,顺德召开的深化行政审批制度改革工作会议透露,此轮改革的核心在于“简政放权、转变职能”,提升行政效率,构建服务型政府,这与“小政府、大社会”的目标的内在逻辑何在?

  宋世明:从某种程度上说,顺德行政审批制度改革是“体制内改革”倒逼“体制外改革”的一种结果。

  2009年9月顺德启动的“石破天惊”大部制改革,为建设服务型政府搭建了一个必需的、科学的政府架构。但这种政府架构的搭建只是建设服务型政府的一个基本前提,是优化公共服务的一个必要条件。这种大部制改革本质依然属于“体制内改革”,依然属于公共权力在党政机关内部的重新配置。

  顺德大部制改革的初步成功推行最初离不开政治领导的政治智慧与大力推动,离不开公务员队伍的自觉配合与牺牲奉献,离不开成熟市场经济的支撑。但顺德大部门体制的最终成功要依赖于顺德广大人民群众的可持续支持。顺德广大人民群众的支持来自于何方?来自于广大人民群众从大部制改革中得到实惠。顺德大部制改革之后,顺德许多部门公务员感觉到工作压力更大了,个别公务员疲于奔命的感觉更明显了,而老百姓感觉到从大部制改革得到的实惠还不解渴。长此已久,后果不堪设想。只有深化顺德行政审批制度改革,才能充分彰显大部制改革的能量。

  “体制内改革”倒逼“体制外改革”是大势所趋。2011年顺德启动深化行政审批制度改革,是大部门体制改革倒逼的一个结果。其核心内容是“简政放权,转变职能”,其核心中的核心是“简政放权”。如,本轮行政审批改革减少审批事项30%以上,各部门应在年内至少有1~2个审批服务项目试行转移给社会组织,以政府采购的方式择优选择政府相关职能的承接组织。

  此外,深化行政审批制度改革也是顺德城市升级转型发展的内在需要。目前顺德已经有意识地转变“以工业化带动城市化”的思维定势与发展模式,已经开始了“以城市化促进工业化”的转型发展时期。顺德的本土骨干企业已经进入从物质资本运营到货币资本运营、从本土经济到总部经济、从物质要素驱动到人力资本驱动的产业升级新阶段。在这个关键时期,顺德经济不需要一个疲于奔命的政府,而是需要一个充分发挥引领作用的政府。如果政府部门不能从繁琐的行政审批事务中摆脱出来,就难以集中精力制定行业发展规划,深入调查研究,拟定政策措施,加强监督检查和优质公共服务上来,有力促进政府职能转变。

■措施剖析

  记者:由广东省机构编制委员办公室拟定的《关于加快推进综合政务服务体制改革的意见(征求意见稿)》称到2013年,建立起管理规范的综合政务服务体系,省、市、县三级审批事项总量分别再减少30%左右。在此背景下,顺德此次启动深化行政审批制度改革的特点有哪些?

  宋世明:2011年顺德的行政审批制度改革的对象为,区内行使的行政审批服务事项,改革的范围为行政许可、非行政许可类审批、便民服务事项。改革的内容分为五个部分:

  一是清理行政审批事项、整合优化行政审批流程。为每一个行政审批事项确定编码,确定存、改、废的命运。其最大的成果将为向社会公示的行政审批事项目录。这是整个行政审批制度改革的基础性工作。清理审批要件,精简审批环节,合理确定和压缩审批时限,设计并联、协同审批流程。其最大成果将是建立重点项目并联(协同)审批机制。这是以“公众为中心”的协同审批流程代替“以职能为中心的”碎片化审批流程的基础性工作。

  二是实行行政审批标准化。在清理事项基础上,推行“六个标准化”,即审批要件、审批流程、裁量准则、审批规范公开形式、办事制度、审批运行系统的标准化。其最大成果将是实现审批要件、审批流程、裁量准则的标准化。这是全面实现“无差别审批”、“阳光审批”的基础性工作。

  三是科学配置行政审批权。通过“三集中三到位”,将部门内原来分散在各个科室的行政审批权向一个科室集中,将已经集中的行政审批权向首席代表集中,将首席代表向行政服务中心集中。原则上要求行政审批职能100%向一个科室集中到位、行政审批权100%向首席代表授权到位,行政审批事项进驻中心100%到位。其最大成果将是彻底变革行政审批权运行模式。这是实现审批权责一致,提高行政审批效率的基础性工作。

  四是推动社会力量参与行政审批和服务管理工作。政府部门在其职权职责范围内,依据法律、法规规定,在一定期限内,通过购买服务等方式将有关可由社会组织承担的行政审批及其他行政管理事项移交社会组织履行职责。其最大成果将是各部门制定向社会组织转移审批服务项目与管理事项目录。这是在行政审批制度改革领域全面推动协同治理的基础性工作。

  五是推进行政审批电子网络化一体化。建立统一使用的通用审批系统,建设网上审批服务大厅。其最大成果将是建立统一的行政审批网络系统。这是全面推行网上审批的基础性工作。

审批权转移首先要培育成熟的社会组织

  记者:这其中可能备受关注的是将一些审批权转移给社会组织,你认为将会带来怎样的好处?

  宋世明:整体而言,顺德区内孕育的相对发达的民间社会组织与其在行政审批中发挥作用脱节。顺德的社会组织数量多,领域宽,发展快,独立性相对较强。相关资料显示,我国平均每3115人拥有一个社会组织,而顺德平均约每2000人拥有一个社会组织。从这个数量上看,顺德民间社会组织的数量远远超过国家的平均数。

  但与顺德民间社会组织在行业自律、行业服务等方面作用充分发挥相比,民间社会组织尚未在行政审批中发挥其应当且有能力承担的作用。一是民间社会组织在行政审批中从事的多为辅助性咨询代办服务,以及有限的检验和资质评估等预备工作,未能充分发挥民间社会组织的专业优势。二是与顺德民间社会组织分布的宽泛领域相比,部门委托民间社会组织承接审批事务的面相对较窄,极大束缚了民间社会组织承接审批职能的热情和愿望。在访谈中,受访的行业协会一致认为行业协会具有熟悉行业内企业各类信息、了解行业发展趋势、集合专家和专业技术人才等优势,有能力有必要在行政审批中发挥更大作用。一些企业代表、乡镇和部门工作人员也认为已经具备条件向民间社会组织转移审批职能。三是民间社会组织自身的管理、规范及能力有待提高,政府部门对民间社会组织的低信任度和矛盾心态,制约了民间社会组织作用的发挥。访谈中,部分部门认为中介组织缺乏规范而不支持向其转移审批职能,也有部门虽然认同有必要引入中介组织,但存在“想委托又不放心”的矛盾心态。四是在如何委托民间社会组织承接审批职能上缺乏相应的操作机制和监督评估机制。

  相对发达的顺德社会民间组织与其在行政审批中发挥作用脱节,既不利于社会管理体制的创新,也不利于政府职能转移与转变,鉴于此,此次改革将进一步向社会放权,培育社会组织与政府协同管理社会,也有利于最大限度激发社会活力。


(编辑:平川)

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