8月22日，深圳召开全市加快城市更新实施工作动员会，并出台《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》（下称《暂行措施》）。
据悉，在对历史用地的处置问题上，深圳明确了政府将处置土地的80%交由原农村集体经济组织继受单位（下称“继受单位”）进行城市更新，其余20%纳入政府土地储备。在交由继受单位进行城市更新的土地中，仍将不少于15%的土地无偿移交，纳入政府土地储备。
“这意味着，政府实际上至少拿地32%。”深圳都会城市研究院院长高海燕表示，深圳2012年土地供应计划中，新增建设用地800公顷，而存量建设用地918公顷，存量建设用地的供应规模首次超过新增建设用地，以城市更新为代表的土地二次开发逐步成为保障土地供给的重要力量。
《深圳市城市更新办法》出台已近3年，但许多城市更新项目的实施远远落后于计划和规划的审批工作，进展缓慢的一大原因就在于“土地确权”这个难题。
高海燕表示，今年5月启动的新一轮“土改”的思路就是加强通过以城市更新的方式，推进确权工作。此番《暂行措施》出台进一步明晰了这种确权路径。
继受单位为唯一土地确权主体
《暂行措施》主要从城市更新历史用地处置、城市更新地价政策、城市更新项目的实施管理等三个方面提出了具体对策。
深圳市规划和国土资源委员会主任王幼鹏介绍，《暂行措施》是为了解决已列入城市更新计划的历史用地处理问题，而不是对历史用地处置的全面铺开，体现了在一定范围内封闭运行、结果可控的原则。
在对于历史用地的处置方式上，《暂行措施》明确了采取“房地分离、确定权益”的处置方式，即地上建筑物等由继受单位自行拆除、清理，土地按照确定权益、利益共享的原则在政府和继受单位之间进行分配。
针对处置后土地的出让，《暂行措施》也有明确，即可通过协议方式出让给项目实施主体。在地价方面，《暂行措施》参照了原城中村政策规定，明确该部分用地分摊的建筑面积，按照改造后的功能和土地使用权使用期限以公告基准地价标准的110%计收地价。
王幼鹏表示，10%的部分用作对继受单位历史用地行为的处理，与每一栋房屋进行申报、接受处理、缴纳地价和罚款的做法相比，更为简洁高效，符合通过城市更新一揽子解决历史遗留问题的原则。同时，经过测算，此确权方式更多地保障了政府收益和公共利益。
“无地可用”的困境
城市更新对深圳而言，是个紧迫而现实的话题。
经过1992年原特区内统征和2004年原特区外城市化转地之后，深圳理论上已是全国惟一将土地全部收归国有的城市。但现实中，原来的农村集体仍实际占用大量土地资源，在土地管理权上仍然存在明显的二元化。
根据此前深圳的调查成果，除交通市政设施用地、公园绿地等外，深圳全市法定宗地面积仅约300平方公里。另据不完全统计，深圳全市原农村集体经济组织实际占用土地近400平方公里，其中关外集体股份合作公司占用约349平方公里，约占关外建设用地总量的一半。其中约有261平方公里未办理合法用地手续。约3/4该类土地存在着产权复杂、征转手续不清、违法建设等问题，极大影响了土地的盘活和利用。
此种局面如不改变，深圳市政府很快将面临“无地可用”的困境。
2009年，广东省出台“三旧”（旧城镇、旧厂房、旧村庄）改造政策，深圳随即出台《深圳市城市更新办法》，全面启动城市更新工作，但进展缓慢。
最新数据显示，深圳全市目前已完成更新单元规划审批项目用地面积约占已列入计划项目用地面积的48%；已完成土地出让手续并进入实施阶段的项目用地面积仅占已列入计划项目用地面积的8%。
“城市更新项目的实施已经远远落后于计划和规划的审批工作，更多的项目有待进入实际开工建设阶段后方可进一步发挥城市更新的积极效应。”王幼鹏在当日动员会上这样表示。
“现在在深圳参与旧改不容易。城市更新项目历史用地处置难，城市更新地价标准也很高，项目实施监管机制也有待完善。”一位取得深圳龙岗区一个旧改项目的房地产负责人向本报记者表示。
正是在这种背景下，今年上半年，深圳市相关领导多次带队赴各区专项调研后，深圳市规划国土委起草了上述《关于加强和改进城市更新实施工作的通知》。
（编辑：小飞）
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