顺德大部门体制改革升级版本

□宋世明

　　任何改革都是矛盾运动的结果。顺德社会综合改革至少是三对基本矛盾运动的结果。

　　首先，过度重视经济建设与忽视社会建设之间的矛盾。

　　这是传统发展模式的通行特征。作为先行、先发地区的顺德，首先享受了传统发展模式带来成果的同时，也首先遇到了传统发展模式带来的弊端。现在顺德一个强烈感受是“顺德发展起来后的问题一点都不比未发展时少”，就是这对矛盾的典型体现。与相对发达的经济建设相比，社会建设和农村发展相对滞后。工业化进程中积累的深层次社会矛盾和问题不断凸显，社会管理改革迫在眉睫，农村改革复杂艰巨。

　　其次，优先工业化与优先城市化之间的矛盾。

　　这是顺德特有的一对矛盾。改革开放以来的30余年，“依靠工业化推动城市化”是顺德一条清晰可见的发展路径。这条发展路径使顺德获得经济发展的多级动力，使得顺德10个镇街成为经济发展的主力军。这种发展路径至少带来了两个后果：

　　一是与经济发展水平相比，城市发展质量有待提高，城市格局和功能有待优化，城市引领力和承载力不强；顺德城市化水平相对滞后，对顺德经济转型的瓶颈制约作用正在显现。二是顺德的镇街既是经济发展的主战场，也是社会矛盾的集中地。加强社会管理与公共服务的重点，必须放在镇街。

　　第三，政府架构优化的相对超前与党委政府职能转型相对滞后之间的矛盾。

　　2009年9月开启的顺德大部门体制改革，在全国率先优化了政府架构。大部门体制这种特有的政府架构的基本特点是，决策中枢重在实现对政府战略决策的领导权，相对较少的组成部门覆盖党委政府基本职能，综合重大行业决策；执行机构专门化设置，提高执行效能。顺德自2009年9月建立的大部门体制已经比较彻底了，相对超前的政府架构初步形成：党政机构综合设置上力度最大，党政机构由原来41个减少到16个；精简决策和管理层次幅度最大，改革后的党政机构主要负责人分别由区委常委、区政府副区长和区政务委员兼任；创新运行机制步伐迈得最大，区全局性重大决策集中由“四位一体”的区联席会议行使，区联席会议的决策由党政大部门集中统一执行，区纪委（区政务监察和审计局）负责对党政大部门的工作进行纪律和绩效监督。我们必须清醒认识到，大部门体制只是建设服务型政府的必要条件与基本前提。广大百姓能否从大部门体制改革中长期获得实惠，取决于这种特有的政府架构做什么，如何做。

　　与顺德政府架构优化的相对超前相比，党委政府职能转型相对滞后。存在政府大包大揽、疲于奔命的现象，对于经济社会发展的引领力难以满足转型发展的需求。党委政府职能转型相对滞后突出表现在两个方面：

　　一是经济职能转变相对主动，社会职能转变相对被动。顺德20世纪90年代初的改革，基本上实现了从计划经济体制到市场经济体制的历史行跨越，基本上实现政府经济职能转变的历史性跨越，基本上在经济职能领域实现了“裁判员”与“运动员”角色的实质性区分。正因为如此，顺德在相当长的一段时间内保持了县域经济的领跑地位。但是，政府与企业边界清晰的同时，政府与社会的边界却模糊了。政府没有充分重视社会组织的建设与发展，没有充分发挥社会组织在公共治理中的作用，没有形成政府与社会协同共治的局面。在社会管理、公共服务方面，政府没有扮演“掌舵”角色、社会组织没有发挥“划桨”作用，没有实现政府与社会的共治双赢。以顺德开展养老服务为例，目前顺德区有15家养老机构，只有1家是民办的。主要的养老服务仍以政府为主。政府要负责养老机构的发证、年审、纠纷调处和人员培训、交流、咨询等工作。

　　二是，履行政府职能的方式难以满足社会需求。

　　目前的社会需求迫切需求建立协同政府，迫切需求党委政府通过协同治理的方式有效履行政府职能。顺德建立大部门体制只是构建了协同政府的基本硬件，还需要迅速健全建立协同政府的基本软件。这个基本软件就是履行政府职能的方式，就是通过优化流程来实施协同治理。

　　首先，实现政府与社会的协同治理。在培育健全社会组织的基础上，党委政府“掌舵”，社会组织“划桨”，更好地加强社会管理与公共服务职能。

　　其次，实现党委政府部门之间的协同。在继续理顺部门职责的基础上，通过流程优化来实现部门之间的横向协同。如，行政审批制度改革过程中审批流程优化，就是实现部门之间协同审批的内在要求。

　　第三，实现决策与执行之间协同。决策与执行是相对而言的，但在垂直层面，下级的决策在上级看来就是执行。决策属于资源的系统分配（一揽子分配），执行属于资源的项目式分配。对顺德来说，实现决策与执行之间的协同，关键在于实现区委区府与镇街之间的协同。

　　整个顺德社会综合改革有三大亮点。

　　一是完善党政联动下的大部制运行架构。区委区政府主要负责重大决策和综合性政策的制订，区属部门主要负责专业性政策的制订和监督实施，逐步转移执行职能。在执行层面，顺德充分利用简政强镇之机，强化镇街在社会管理与公共服务上的执行作用。推进法定机构试点，充分发挥法定机构这个更有活力的执行单元的作用，用法定机构的治理结构和运作方式改造事业单位。通过将法定机构、事业单位和镇街作为主要执行机构，向社会转移具体管理事务，大量减少区委区政府和区属大部门的具体执行事务，避免疲于奔命，集中精力引领经济社会发展，其职能类似香港政府的“三司十二局”，从而将大部制改革引向深入和完善。借助社会体制改革，通过转移职能和购买服务，逐步引入社会团体参加社会管理和公共服务，形成协同共治的社会管理新格局。

　　二是政府流程再造。以行政审批制度改革为龙头，实现政府行政效率的全面提升。通过行政审批制度改革，实行简政放权，减少审批事项，向市场和社会转移具体的职能事项，将政府瘦身。同时，将标准化后的具体事项终审权下放给镇街，使镇街具有一级终审的权力，形成区、镇、村行政服务三级网络、区或镇一级审批的扁平化管理模式。通过这种运作机制，提高决策质量和办事效率。如区公安局将港澳通行证个人游的首次申请、换证、遗失补发业务试点下放到镇街，方便群众办事，深受欢迎。

　　三是社会组织培育。顺德将通过放宽社会组织的登记条件，给予政策、资金、项目、场地等全方位的支持，培育和引进更多社会组织快速成长，广泛承接政府具体的管理服务事项；同时发挥顺德行业商会协会发达的优势，加大对他们的扶持力度，使他们更好地发挥行业管理和自律的作用；加强公民教育，推进法治社会建设，提高社会文明程度。通过以上做法使“大部制、小政府、大社会”的模式得以建立。

　　这三大亮点贯穿着一条主线：放权。

　　完善党政联动下的大部制运行架构，实质是决策层向执行层放权。

　　政府流程再造，既包括区政府向镇街的放权，也包括政府部门“后台”向“前台”的放权。这里的“前台”指的部门行政审批权在“三集中、三到位”之后的运行场所（行政服务中心）：“后台”指的是最后拥有审批权的政府部门。

　　社会组织培育实际，实质是政府向社会的放权。

　　以上三个层次的放权，层层递进，相互协同。从这个角度来看，顺德社会体制综合改革，既是顺德大部门体制改革的升级版本，又是顺德未来五年内改革的战略规划。

（作者系国家行政学院教授、博士生导师，顺德区公共决策咨询委员会委员）

(编辑：俊文)